En la década de 1980, el régimen de Pinochet impuso tres cambios sustantivos en la administración del Estado que alteraron el horizonte biográfico de millones de chilenos hasta hoy: inició el llamado proceso de municipalización de la educación acompañado de la implementación de un sistema de subvenciones que impulsó fuertemente el creación de un mercado de educación escolar; privatizó la salud y la seguridad social y pensiones por la vía de la creación del sistemas de ISAPRES y las AFPs respectivamente. Desde esa década, nacer y vivir sano, educarse y disfrutar una vejez digna tiene otros significados y demanda ante todo un esfuerzo individual y muy poco refuerzo colectivo. El Estado, antes central, ocupa desde los 80 un lugar menos relevante en la trayectoria de vida de los chilenos. Pero, un cuarto de siglo más tarde, se cuestiona y revisan estos diseños de gestión basados en el mercado donde los derechos sociales son entendidos como bienes y servicios transables como cualquier otro.
Aun así, en el plano de la educación se habla hoy de crisis, de fracaso del Estado y de la reforma educativa. Para graficar este fracaso de la educación pública, se muestran los bajos niveles de logro de la educación municipal en pruebas nacionales (SIMCE y PSU), la baja tasa de admisión de los egresados de los liceos municipales en las universidades tradicionales y los magros resultados de los docentes de establecimientos municipales en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros índices. Pero, ¿se encuentra en crisis la educación pública debido a la ineficiencia e ineficacia de la educación municipal o, por el contrario, los problemas de la educación municipal son la consecuencia final de la crisis de una educación entendida como un bien privado transable en un mercado con regulaciones minimalistas?
Para avanzar en la respuesta a esta pregunta, se distinguirán dos frentes: uno refiere al sistema de subvención a la demanda como un escenario que señala evidentes diferencias entre las condiciones de gestión para la educación municipal y la privada subvencionada. El otro explora las características actuales de los municipios como gestor de la educación y discute si estas características permiten una educación pública y de calidad.
Cuando elegir es un espejismo
Como se dijo, en los ochenta, la educación pública chilena es reformada en su administración y sistema de financiamiento. El fondo técnico-político de esta reforma fue que la educación es una dimensión de la vida social que puede funcionar mejor cuando se despliega en un escenario de mercado, donde las familias e individuos tienen libertad para elegir el, que a su juicio, es el mejor servicio educativo privilegiando a quienes lo proveen y castigando a aquellos que no satisfacen sus expectativas de calidad. Sobre esta base, se debía generar una nueva institucionalidad con los incentivos adecuados para mejorar la calidad de servicio y la eficiencia en la gestión de recursos. Para ello, se diseñó un sistema de subsidios a través de la demanda, creando un mercado de la educación donde las familias-clientes –gracias a este subsidio- podrían elegir racionalmente a qué oferente comprar sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. Los oferentes, a su vez, se verían estimulados a mejorar constantemente su servicio, estar atentos a las preferencias de los clientes e, incluso, “especializarse” en un tipo de oferta para cierto segmento del mercado, conformado por aquellas familias que –en su búsqueda de la educación con las características por ellos buscadas- los preferirían. El sistema, entonces, generaría una oferta diversa, alentaría la competencia y posibilitaría la elección familiar libre e informada de un proyecto educativo .
En la práctica, estos supuestos para el sistema de educación subvencionada (privada y municipal) se cumplen pocas veces y con dificultad. En aquellos establecimientos subvencionados cuyos resultados sobresalen, las familias, en vez de elegir, deben empeñarse en ser elegidas. Por tanto, el incentivo a la competencia se diluye y, en cambio, se recurre a malas prácticas como la selección de los buenos alumnos y la exclusión de aquellos de más bajo desempeño real o potencial.
Asimismo, en ciertas zonas de país la oferta escasea y la posibilidad de elegir es un espejismo. En esos mismos lugares, los oferentes privados subvencionados eluden invertir porque los costos por alumno sobrepasan las estimaciones de rentabilidad (ello explica, por ejemplo, que haya 69 comunas donde no existe oferta privada de educación).
Y las familias, en todo Chile, dados los costos asociados (que por lo general no son económicos sino individuales, familiares y sociales), toman sus decisiones educativas con una periodicidad bastante menor a la que el dinamismo de un mercado requiere, y cuando lo hacen, se apoyan sobre información parcial y, como bien lo mostraron Elacqua y Fábrega , deciden por razones diversas, considerando sólo a veces los resultados en SIMCE y PSU y muchas veces otros criterios como la orientación valórica del establecimiento, su ubicación, su infraestructura, las referencias que se tienen y que provienen de conocidos o familiares, etc.
Entre los problemas de gestión de la educación subvencionada, se debe anotar la asimetría de reglas del juego para los sostenedores municipales y los privados subvencionados. Los oferentes privados operan en un régimen (reglas) de gran flexibilidad y baja obligatoriedad que les permite tomar decisiones fundadas en una racionalidad de costo-beneficio económico o de maximización de las ganancias y tienen la posibilidad de operar seleccionando a las “mejores” familias de los sectores en que se han instalado. La educación municipal, en cambio, está sujeta a reglas no escritas más amplias y reglas legales más estrictas, y debe además evaluar sus decisiones incluyendo criterios sociales y políticos (a manera de ejemplo, si no existe suficiente oferta educativa en una zona residencial o para determinado grupo poblacional o para un determinado niño, y ningún privado está interesado en generarla, el municipio debe inevitablemente proveerla).
El Estatuto Docente, además, define restricciones y aumenta las obligaciones para los municipales; a ello se agrega la legislación orgánica de los municipios que, como es evidente, no afecta a los privados.
En síntesis, las obligaciones legales, el contexto y las condiciones de gestión varían entre sostenedores municipales y privados subvencionados. Así, pese a que la base constitucional de la provisión de servicios educativos es jurídicamente igual para todos, en los hechos las reglas son más exigidas a unos que a otros: es decir, si bien no todos las escuelas y liceos municipales lo hacen, es claro que en cada comuna hay al menos un establecimiento municipal que asume o acepta esta responsabilidad de acoger a los estudiantes no aceptados en otros establecimientos. Esta obligación no es impuesta a los privados: un establecimiento privado, subvencionado o no, puede instaurar ciertas restricciones a ese derecho si ellas son parte de su reglamento interno y son informadas a la familia al momento de matricular a su hijo.
Problemas más visibles para la educación municipal
A lo anterior se agregan al menos cuatro problemas de mayor visibilidad en el sector municipal. El primero de ellos se origina en la relación dual y ambigua de los establecimientos con el sostenedor y el MINEDUC; los asuntos administrativos son habitualmente resorte del primero , los técnico-pedagógicos del segundo. Esta doble dependencia configura un escenario de gestión absolutamente inviable cuando se analiza desde la perspectiva de la efectividad escolar. La evidencia es categórica al respecto: los buenos sistemas escolares tienen una unidad de mando que integra pedagogía y gestión en una sola mano.
Hay que decir, además, que en la definición de la responsabilidad, apoyo y compensación al trabajo docente -quizá el factor crítico de la gestión- el MINEDUC desplaza a los municipios cada vez que negocia bases salariales con el gremio docente y re-escribe el dilema “agente-principal”, esto es, la situación donde quien contrata, juzga y remunera un trabajo (el “principal”) no tiene la certeza de que el contratado (el agente) guíe su desempeño según los fines que inspiran a quien contrata: ni el MINEDUC ni los municipios (una suerte de intermediario o comisionado) pueden en definitiva asegurar ni verificar la efectividad del trabajo en las escuelas y liceos, ni menos aun tomar las decisiones necesarias luego de evaluar esta efectividad. De algún modo, la situación de cada establecimiento y de los profesores en el aula, en particular, está “a la deriva” porque el principal (sea éste el gobierno central o los municipios) está débilmente informado del proceso de enseñanza y del producto “aprendizaje escolar” .
Un segundo problema es de gestión. Los municipios, en general, han mostrado una capacidad relativa para administrar la educación. Ello se puede explicar casi invariablemente por el tamaño de la comuna y la precariedad global de capacidades en los municipios que luego se traduce en debilidades en la conformación de los equipos de gestión de la educación en cada municipio. Más claramente, los problemas de gestión de la educación de cada municipio vienen a retratar los problemas estructurales y de gestión de todos los servicios descentralizados que presta cada municipio. Un argumento que se ha presentado al respecto es el de la “descentralización incompleta”, caracterizada por una transferencia plena de responsabilidades, con recursos insuficientes y sin las capacidades ni el apoyo necesario para hacerse cargo de las nuevas responsabilidades.
Íntimamente asociado a las capacidades de gestión, el problema de los recursos o del financiamiento de la educación es tal vez es más denunciado y el menos estudiado. Los alcaldes reiteran que la subvención educacional es insuficiente y no alcanza para cubrir los costos fijos de la gestión (remuneraciones docentes y gastos generales). Se hace aun más costoso el financiamiento con la obligatoriedad de pagar asignaciones de antigüedad y perfeccionamiento a los docentes, lo cual alienta la permanencia docente, pero desincentiva la renovación del cuerpo docente. Asimismo, en tanto igual para todos, la subvención tampoco reconoce la complejidad de educar a poblaciones escolares de mayor riesgo educativo.
Un cuarto problema proviene del tipo de alumnos y familias que acceden a la educación municipal. Las reglas actuales posibilitan que la elección familiar de una escuela o liceo sea hecha con independencia del lugar de residencia. Sin embargo, la decisión y resultados educativos tienen innegables consideraciones que hacen referencia al lugar (o lugares) donde se desenvuelve la familia y el estudiante. Existe abundante evidencia empírica que relaciona factores residenciales con posibilidades, elecciones familiares y resultados educativos . Consecuentemente, la distribución espacial de la oferta y demanda educativa es también un factor que interviene en las condiciones de gestión de la educación municipal. La oferta municipal no puede sino emplazarse en su propio territorio; los sostenedores privados, en cambio, pueden instalarse donde quieran. Se genera así un escenario donde la oferta privada puede seguir operando con relativa discrecionalidad, mientras que los municipios lo hacen con restricciones (lo que se grafica al intentar cerrar una escuela municipal: aunque legalmente no haya grandes impedimentos, ¿cómo se le explica a la comunidad que su escuela se cierra?). Al respecto, Ostoic ha establecido que los patrones de localización de los establecimientos privados subvencionados y pagados tiene una gran influencia en la precariedad existente en el sector educativo municipal: la libertad de localización del sistema privado determina la oferta municipal y, por lo tanto, sectores atractivos para los privados determinan una mínima oferta municipal y sectores no atractivos para aquellos, determinan la obligatoriedad de brindar oferta educativa al sistema municipal, bajo cualquier condición.
Lo anterior no constituye per se un obstáculo o problema. Lo es en tanto las decisiones individuales se toman en el marco de un sistema escolar que tiende a la decantación y homogenización de grupos según origen socioeconómico (“descreme”): los estudiantes de hogares o familias pobres ven acotadas sus posibilidades de una educación de calidad porque ellas tienen costos materiales y financieros o suponen un capital cultural que ellos no portan. Se generan así zonas residenciales de oferta educativa “enriquecida” y otras de oferta “devaluada”. En tal caso, la educación municipal –en tanto abierta, gratuita y a menudo más cercana a casa- tiende a ser (y reconocerse como) el lugar de los más pobres. En estas condiciones, la educación pública no representa una alternativa de educación integrada socialmente, sino un eslabón del circuito de segmentación del sistema educacional que empobrece la experiencia escolar y los resultados de la educación.
Debilidad de la idea de una educación pública
¿Falla la educación de mercado o falla la educación municipal? Fallan ambos. Sin perjuicio de ello, hay que reconocer que el problema de base es la vigencia de un ordenamiento actual del sistema escolar que carece de una idea fuerte de educación pública; muy al contrario, las reglas actuales en educación favorecen un proyecto de sociedad excluyente e individualista que “naturaliza” las diferencias de oportunidades y resultados.
Dadas las condiciones en que opera la educación municipal, resulta improbable que ella pueda aportar al objetivo de una educación pública de calidad para todos. Sin embargo, ella es la heredera de la educación estatal: en su gran mayoría, los antiguos establecimientos de educación fiscal fueron traspasados a los municipios y constituyen, en el sentido de lo público restringido a la propiedad, administración y financiamiento, el actual sistema de educación pública.
La demanda de una educación pública es, por lo mismo y, en primer lugar, la demanda por una educación municipal de calidad. En el sistema municipal se hacen más visibles las complejidades y limitaciones de la actual regulación mercantil de la educación chilena, pese lo cual en Chile apenas hace unos meses comenzó una discusión amplia que plantea con rigor la necesidad de revisar el actual ordenamiento de la educación pública, para hacerla capaz de asegurar oportunidades y trayectorias educativas de calidad. El desafío, por tanto, es cómo hacer para que la educación municipal sea parte de la solución y no del problema.
¿Cuál es el consenso social y político sobre la prioridad del logro de igualdad de oportunidades educativas y sobre las formas más efectivas para conseguirla y cuál es el papel del Estado y el mercado en este proyecto?, ¿cuál es el conocimiento específico sobre cómo lograr esta igualdad? Las respuestas fundadas en mecanismos de mercado han mostrado ser insuficientes. Más claro aún: han fracasado. Incluso cuando las condiciones para el desenvolvimiento privado fueron extremamente favorables (en los 80, con una autoridad política muy proclive al mercado y con los docentes contratados con salarios indignos y escandalosamente desprotegidos), el diseño de mercado educativo se ha mostrado incapaz de convencer a la ciudadanía de que es la mejor forma de conseguir una educación de calidad para todos.
El sistema subvencionado ha sido exitoso en el aumento del acceso a educación, pero esta base de inclusión educativa es insuficiente, sugiere una lectura minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas y, además, resultó ser un efecto no esperado porque, evidentemente, a muy pocos privados inspiró un espíritu democrático e inclusivo al momento de abrir establecimientos. Sus razones, qué duda cabe, estuvieron más próximas del afán de lucro y una acertada visión de negocios.
Por lo mismo, el crecimiento de la oferta privada subvencionada en los últimos años, más que probar el éxito de la educación privada y la predilección familiar por ella, demuestra la debilidad del ideario de una educación pública y la escasa atención que la propia Concertación ha puesto en ella. Visto así, en los últimos 15 años de Reforma mucho ha cambiado en educación, pero al mismo tiempo demasiado sigue igual.
A este respecto, el “talón de Aquiles” de la Reforma educativa es su completa ambigüedad en torno a la idea de educación pública. Si se analizan las diversas iniciativas y momentos de la Reforma, se puede advertir con claridad aquello que Reimers denomina un “popurrí ideológico y teórico, un conjunto de hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden lograr determinados objetivos”: en un momento primaron acciones para promover la cultura colaborativa docente, se proveyeron recursos y apoyo a las escuelas y liceos más pobres; en otros se modificó el currículo, se amplió el tiempo escolar e impulsó el aporte familiar al financiamiento de la educación; más tarde se decidió presionar a las escuelas y docentes para mejorar la eficiencia en los procesos y resultados. La educación municipal ha sido afectada por este bamboleo de ideas y propuestas que, casi sin excepción, se ensayaron en sus establecimientos.
¿Por qué este avance balbuceante y hasta contradictorio? Porque no ha habido una idea fuerte y efectiva de educación pública. Una reforma educativa no es sólo técnica, es también política. El punto de partida es, consecuentemente, la discusión franca en torno al proyecto de educación inclusiva y democrática que debiera guiarla. Éste requiere apoyarse en sólidos respaldos teóricos y evidencia empírica que respalde buenas prácticas de gestión y pedagogía, pero además esta discusión no puede eludir la dimensión política que ella implica. Por lo mismo, las soluciones de compromiso, los consensos con los grupos que se oponen a la idea de una educación pública y un Estado responsable, pueden ser insuficientes y revelar más bien la ausencia de ideas sólidas que animen proyectos educativos y políticos con capacidad de movilizar a la comunidad tras este ideario.
Una Reforma que busque mejorar la calidad, la equidad y la cohesión social, fortaleciendo al mismo tiempo la libre elección y la eficiencia productiva, sin lesionar los intereses de quienes prefieren un sistema con más instrumentos de mercado, forma una larga ecuación cuyo resultado es todavía una interrogante. El frágil equilibrio sobre el que opera esta Reforma mantiene vigente el riesgo de fracaso en cambiar la indiferencia social frente a la desigualdad educativa –apenas remecida por el movimiento de los “pingüinos”- y en modificar la cultura y la práctica escolar allí donde realmente importa: en la búsqueda de formas que permitan a los más pobres adquirir las competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia que les posibiliten más opciones de vida que sus padres y las mismas opciones que a otros niños. Si ello se logra, la educación habrá dejado de ser un instrumento reproductor de desigualdades para convertirse en un crisol de oportunidades y un lugar de encuentro y desarrollo para todos. La educación se habrá hecho pública.
(publicado originalmente el Revista MENSAJE, edición de septiembre de 2006)
Aun así, en el plano de la educación se habla hoy de crisis, de fracaso del Estado y de la reforma educativa. Para graficar este fracaso de la educación pública, se muestran los bajos niveles de logro de la educación municipal en pruebas nacionales (SIMCE y PSU), la baja tasa de admisión de los egresados de los liceos municipales en las universidades tradicionales y los magros resultados de los docentes de establecimientos municipales en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros índices. Pero, ¿se encuentra en crisis la educación pública debido a la ineficiencia e ineficacia de la educación municipal o, por el contrario, los problemas de la educación municipal son la consecuencia final de la crisis de una educación entendida como un bien privado transable en un mercado con regulaciones minimalistas?
Para avanzar en la respuesta a esta pregunta, se distinguirán dos frentes: uno refiere al sistema de subvención a la demanda como un escenario que señala evidentes diferencias entre las condiciones de gestión para la educación municipal y la privada subvencionada. El otro explora las características actuales de los municipios como gestor de la educación y discute si estas características permiten una educación pública y de calidad.
Cuando elegir es un espejismo
Como se dijo, en los ochenta, la educación pública chilena es reformada en su administración y sistema de financiamiento. El fondo técnico-político de esta reforma fue que la educación es una dimensión de la vida social que puede funcionar mejor cuando se despliega en un escenario de mercado, donde las familias e individuos tienen libertad para elegir el, que a su juicio, es el mejor servicio educativo privilegiando a quienes lo proveen y castigando a aquellos que no satisfacen sus expectativas de calidad. Sobre esta base, se debía generar una nueva institucionalidad con los incentivos adecuados para mejorar la calidad de servicio y la eficiencia en la gestión de recursos. Para ello, se diseñó un sistema de subsidios a través de la demanda, creando un mercado de la educación donde las familias-clientes –gracias a este subsidio- podrían elegir racionalmente a qué oferente comprar sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. Los oferentes, a su vez, se verían estimulados a mejorar constantemente su servicio, estar atentos a las preferencias de los clientes e, incluso, “especializarse” en un tipo de oferta para cierto segmento del mercado, conformado por aquellas familias que –en su búsqueda de la educación con las características por ellos buscadas- los preferirían. El sistema, entonces, generaría una oferta diversa, alentaría la competencia y posibilitaría la elección familiar libre e informada de un proyecto educativo .
En la práctica, estos supuestos para el sistema de educación subvencionada (privada y municipal) se cumplen pocas veces y con dificultad. En aquellos establecimientos subvencionados cuyos resultados sobresalen, las familias, en vez de elegir, deben empeñarse en ser elegidas. Por tanto, el incentivo a la competencia se diluye y, en cambio, se recurre a malas prácticas como la selección de los buenos alumnos y la exclusión de aquellos de más bajo desempeño real o potencial.
Asimismo, en ciertas zonas de país la oferta escasea y la posibilidad de elegir es un espejismo. En esos mismos lugares, los oferentes privados subvencionados eluden invertir porque los costos por alumno sobrepasan las estimaciones de rentabilidad (ello explica, por ejemplo, que haya 69 comunas donde no existe oferta privada de educación).
Y las familias, en todo Chile, dados los costos asociados (que por lo general no son económicos sino individuales, familiares y sociales), toman sus decisiones educativas con una periodicidad bastante menor a la que el dinamismo de un mercado requiere, y cuando lo hacen, se apoyan sobre información parcial y, como bien lo mostraron Elacqua y Fábrega , deciden por razones diversas, considerando sólo a veces los resultados en SIMCE y PSU y muchas veces otros criterios como la orientación valórica del establecimiento, su ubicación, su infraestructura, las referencias que se tienen y que provienen de conocidos o familiares, etc.
Entre los problemas de gestión de la educación subvencionada, se debe anotar la asimetría de reglas del juego para los sostenedores municipales y los privados subvencionados. Los oferentes privados operan en un régimen (reglas) de gran flexibilidad y baja obligatoriedad que les permite tomar decisiones fundadas en una racionalidad de costo-beneficio económico o de maximización de las ganancias y tienen la posibilidad de operar seleccionando a las “mejores” familias de los sectores en que se han instalado. La educación municipal, en cambio, está sujeta a reglas no escritas más amplias y reglas legales más estrictas, y debe además evaluar sus decisiones incluyendo criterios sociales y políticos (a manera de ejemplo, si no existe suficiente oferta educativa en una zona residencial o para determinado grupo poblacional o para un determinado niño, y ningún privado está interesado en generarla, el municipio debe inevitablemente proveerla).
El Estatuto Docente, además, define restricciones y aumenta las obligaciones para los municipales; a ello se agrega la legislación orgánica de los municipios que, como es evidente, no afecta a los privados.
En síntesis, las obligaciones legales, el contexto y las condiciones de gestión varían entre sostenedores municipales y privados subvencionados. Así, pese a que la base constitucional de la provisión de servicios educativos es jurídicamente igual para todos, en los hechos las reglas son más exigidas a unos que a otros: es decir, si bien no todos las escuelas y liceos municipales lo hacen, es claro que en cada comuna hay al menos un establecimiento municipal que asume o acepta esta responsabilidad de acoger a los estudiantes no aceptados en otros establecimientos. Esta obligación no es impuesta a los privados: un establecimiento privado, subvencionado o no, puede instaurar ciertas restricciones a ese derecho si ellas son parte de su reglamento interno y son informadas a la familia al momento de matricular a su hijo.
Problemas más visibles para la educación municipal
A lo anterior se agregan al menos cuatro problemas de mayor visibilidad en el sector municipal. El primero de ellos se origina en la relación dual y ambigua de los establecimientos con el sostenedor y el MINEDUC; los asuntos administrativos son habitualmente resorte del primero , los técnico-pedagógicos del segundo. Esta doble dependencia configura un escenario de gestión absolutamente inviable cuando se analiza desde la perspectiva de la efectividad escolar. La evidencia es categórica al respecto: los buenos sistemas escolares tienen una unidad de mando que integra pedagogía y gestión en una sola mano.
Hay que decir, además, que en la definición de la responsabilidad, apoyo y compensación al trabajo docente -quizá el factor crítico de la gestión- el MINEDUC desplaza a los municipios cada vez que negocia bases salariales con el gremio docente y re-escribe el dilema “agente-principal”, esto es, la situación donde quien contrata, juzga y remunera un trabajo (el “principal”) no tiene la certeza de que el contratado (el agente) guíe su desempeño según los fines que inspiran a quien contrata: ni el MINEDUC ni los municipios (una suerte de intermediario o comisionado) pueden en definitiva asegurar ni verificar la efectividad del trabajo en las escuelas y liceos, ni menos aun tomar las decisiones necesarias luego de evaluar esta efectividad. De algún modo, la situación de cada establecimiento y de los profesores en el aula, en particular, está “a la deriva” porque el principal (sea éste el gobierno central o los municipios) está débilmente informado del proceso de enseñanza y del producto “aprendizaje escolar” .
Un segundo problema es de gestión. Los municipios, en general, han mostrado una capacidad relativa para administrar la educación. Ello se puede explicar casi invariablemente por el tamaño de la comuna y la precariedad global de capacidades en los municipios que luego se traduce en debilidades en la conformación de los equipos de gestión de la educación en cada municipio. Más claramente, los problemas de gestión de la educación de cada municipio vienen a retratar los problemas estructurales y de gestión de todos los servicios descentralizados que presta cada municipio. Un argumento que se ha presentado al respecto es el de la “descentralización incompleta”, caracterizada por una transferencia plena de responsabilidades, con recursos insuficientes y sin las capacidades ni el apoyo necesario para hacerse cargo de las nuevas responsabilidades.
Íntimamente asociado a las capacidades de gestión, el problema de los recursos o del financiamiento de la educación es tal vez es más denunciado y el menos estudiado. Los alcaldes reiteran que la subvención educacional es insuficiente y no alcanza para cubrir los costos fijos de la gestión (remuneraciones docentes y gastos generales). Se hace aun más costoso el financiamiento con la obligatoriedad de pagar asignaciones de antigüedad y perfeccionamiento a los docentes, lo cual alienta la permanencia docente, pero desincentiva la renovación del cuerpo docente. Asimismo, en tanto igual para todos, la subvención tampoco reconoce la complejidad de educar a poblaciones escolares de mayor riesgo educativo.
Un cuarto problema proviene del tipo de alumnos y familias que acceden a la educación municipal. Las reglas actuales posibilitan que la elección familiar de una escuela o liceo sea hecha con independencia del lugar de residencia. Sin embargo, la decisión y resultados educativos tienen innegables consideraciones que hacen referencia al lugar (o lugares) donde se desenvuelve la familia y el estudiante. Existe abundante evidencia empírica que relaciona factores residenciales con posibilidades, elecciones familiares y resultados educativos . Consecuentemente, la distribución espacial de la oferta y demanda educativa es también un factor que interviene en las condiciones de gestión de la educación municipal. La oferta municipal no puede sino emplazarse en su propio territorio; los sostenedores privados, en cambio, pueden instalarse donde quieran. Se genera así un escenario donde la oferta privada puede seguir operando con relativa discrecionalidad, mientras que los municipios lo hacen con restricciones (lo que se grafica al intentar cerrar una escuela municipal: aunque legalmente no haya grandes impedimentos, ¿cómo se le explica a la comunidad que su escuela se cierra?). Al respecto, Ostoic ha establecido que los patrones de localización de los establecimientos privados subvencionados y pagados tiene una gran influencia en la precariedad existente en el sector educativo municipal: la libertad de localización del sistema privado determina la oferta municipal y, por lo tanto, sectores atractivos para los privados determinan una mínima oferta municipal y sectores no atractivos para aquellos, determinan la obligatoriedad de brindar oferta educativa al sistema municipal, bajo cualquier condición.
Lo anterior no constituye per se un obstáculo o problema. Lo es en tanto las decisiones individuales se toman en el marco de un sistema escolar que tiende a la decantación y homogenización de grupos según origen socioeconómico (“descreme”): los estudiantes de hogares o familias pobres ven acotadas sus posibilidades de una educación de calidad porque ellas tienen costos materiales y financieros o suponen un capital cultural que ellos no portan. Se generan así zonas residenciales de oferta educativa “enriquecida” y otras de oferta “devaluada”. En tal caso, la educación municipal –en tanto abierta, gratuita y a menudo más cercana a casa- tiende a ser (y reconocerse como) el lugar de los más pobres. En estas condiciones, la educación pública no representa una alternativa de educación integrada socialmente, sino un eslabón del circuito de segmentación del sistema educacional que empobrece la experiencia escolar y los resultados de la educación.
Debilidad de la idea de una educación pública
¿Falla la educación de mercado o falla la educación municipal? Fallan ambos. Sin perjuicio de ello, hay que reconocer que el problema de base es la vigencia de un ordenamiento actual del sistema escolar que carece de una idea fuerte de educación pública; muy al contrario, las reglas actuales en educación favorecen un proyecto de sociedad excluyente e individualista que “naturaliza” las diferencias de oportunidades y resultados.
Dadas las condiciones en que opera la educación municipal, resulta improbable que ella pueda aportar al objetivo de una educación pública de calidad para todos. Sin embargo, ella es la heredera de la educación estatal: en su gran mayoría, los antiguos establecimientos de educación fiscal fueron traspasados a los municipios y constituyen, en el sentido de lo público restringido a la propiedad, administración y financiamiento, el actual sistema de educación pública.
La demanda de una educación pública es, por lo mismo y, en primer lugar, la demanda por una educación municipal de calidad. En el sistema municipal se hacen más visibles las complejidades y limitaciones de la actual regulación mercantil de la educación chilena, pese lo cual en Chile apenas hace unos meses comenzó una discusión amplia que plantea con rigor la necesidad de revisar el actual ordenamiento de la educación pública, para hacerla capaz de asegurar oportunidades y trayectorias educativas de calidad. El desafío, por tanto, es cómo hacer para que la educación municipal sea parte de la solución y no del problema.
¿Cuál es el consenso social y político sobre la prioridad del logro de igualdad de oportunidades educativas y sobre las formas más efectivas para conseguirla y cuál es el papel del Estado y el mercado en este proyecto?, ¿cuál es el conocimiento específico sobre cómo lograr esta igualdad? Las respuestas fundadas en mecanismos de mercado han mostrado ser insuficientes. Más claro aún: han fracasado. Incluso cuando las condiciones para el desenvolvimiento privado fueron extremamente favorables (en los 80, con una autoridad política muy proclive al mercado y con los docentes contratados con salarios indignos y escandalosamente desprotegidos), el diseño de mercado educativo se ha mostrado incapaz de convencer a la ciudadanía de que es la mejor forma de conseguir una educación de calidad para todos.
El sistema subvencionado ha sido exitoso en el aumento del acceso a educación, pero esta base de inclusión educativa es insuficiente, sugiere una lectura minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas y, además, resultó ser un efecto no esperado porque, evidentemente, a muy pocos privados inspiró un espíritu democrático e inclusivo al momento de abrir establecimientos. Sus razones, qué duda cabe, estuvieron más próximas del afán de lucro y una acertada visión de negocios.
Por lo mismo, el crecimiento de la oferta privada subvencionada en los últimos años, más que probar el éxito de la educación privada y la predilección familiar por ella, demuestra la debilidad del ideario de una educación pública y la escasa atención que la propia Concertación ha puesto en ella. Visto así, en los últimos 15 años de Reforma mucho ha cambiado en educación, pero al mismo tiempo demasiado sigue igual.
A este respecto, el “talón de Aquiles” de la Reforma educativa es su completa ambigüedad en torno a la idea de educación pública. Si se analizan las diversas iniciativas y momentos de la Reforma, se puede advertir con claridad aquello que Reimers denomina un “popurrí ideológico y teórico, un conjunto de hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden lograr determinados objetivos”: en un momento primaron acciones para promover la cultura colaborativa docente, se proveyeron recursos y apoyo a las escuelas y liceos más pobres; en otros se modificó el currículo, se amplió el tiempo escolar e impulsó el aporte familiar al financiamiento de la educación; más tarde se decidió presionar a las escuelas y docentes para mejorar la eficiencia en los procesos y resultados. La educación municipal ha sido afectada por este bamboleo de ideas y propuestas que, casi sin excepción, se ensayaron en sus establecimientos.
¿Por qué este avance balbuceante y hasta contradictorio? Porque no ha habido una idea fuerte y efectiva de educación pública. Una reforma educativa no es sólo técnica, es también política. El punto de partida es, consecuentemente, la discusión franca en torno al proyecto de educación inclusiva y democrática que debiera guiarla. Éste requiere apoyarse en sólidos respaldos teóricos y evidencia empírica que respalde buenas prácticas de gestión y pedagogía, pero además esta discusión no puede eludir la dimensión política que ella implica. Por lo mismo, las soluciones de compromiso, los consensos con los grupos que se oponen a la idea de una educación pública y un Estado responsable, pueden ser insuficientes y revelar más bien la ausencia de ideas sólidas que animen proyectos educativos y políticos con capacidad de movilizar a la comunidad tras este ideario.
Una Reforma que busque mejorar la calidad, la equidad y la cohesión social, fortaleciendo al mismo tiempo la libre elección y la eficiencia productiva, sin lesionar los intereses de quienes prefieren un sistema con más instrumentos de mercado, forma una larga ecuación cuyo resultado es todavía una interrogante. El frágil equilibrio sobre el que opera esta Reforma mantiene vigente el riesgo de fracaso en cambiar la indiferencia social frente a la desigualdad educativa –apenas remecida por el movimiento de los “pingüinos”- y en modificar la cultura y la práctica escolar allí donde realmente importa: en la búsqueda de formas que permitan a los más pobres adquirir las competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia que les posibiliten más opciones de vida que sus padres y las mismas opciones que a otros niños. Si ello se logra, la educación habrá dejado de ser un instrumento reproductor de desigualdades para convertirse en un crisol de oportunidades y un lugar de encuentro y desarrollo para todos. La educación se habrá hecho pública.
(publicado originalmente el Revista MENSAJE, edición de septiembre de 2006)
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