miércoles, 21 de diciembre de 2011

La reforma de la educación que anuncia el PP

En estos días, asume el nuevo gobierno español. Rajoy, en materia educativa, ha partido con fuertes críticas a la calidad y resultados del sistema. A la vez, anuncia ajustes en los procesos de ingreso a la carrera docente y una modificación del Bachillerato.

Sobre este último punto, el debate ya comenzó. Siempre la diferenciación (tracking) de trayectoria en la educación secundaria ha sido compleja, pues implica acotar las oportunidades formativas de los estudiantes. Es lo que ocurre típicamente con la separación entre secundaria general y secundaria técnica. Al respecto, la tendencia es a privilegiar una educación común para todos el mayor tiempo posible, lo que implica prolongar la secundaria general y dilatar los procesos selectivos, sea para acceder a la educación universitaria o técnica superior. Todo indica que la propuesta de Rajoy apunta en la dirección contraria, esto es, acortar 1 año a la "secundaria baja" u obligatoria, y aumentar la "secundaria alta" para abrir paso al Bachillerato de 3 años.

Visto así, la idea de modificación del Bachillerato supondría segmentar las opciones y alentar a los establecimientos a definir una enseñanza "pro-universitaria" (para los rotulados como "con talento académico") y otra enseñanza "pro-técnica" (para los que muestran una trayectoria académica de menores resultados). En buena cuenta, se restablecería el prejuicio histórico de la educación técnica como una vía de segunda categoría, accesible para quienes no parecen apropiados para seguir la vida universitaria.

De esta manera, se vuelve al problema de la equidad en la educación secundaria, pues es claro que el desarrollo académico está estrechamente ligado con el capital educativo del hogar y el capitual social y cultural que conlleva la estructura de activos y oportunidades de cada joven.

lunes, 19 de diciembre de 2011

Argumentos creacionistas en política educativa

Una de las tentaciones fuertes en el debate sobre política educativa es el "método del creacionismo", denominación que es bien retratada en la viñeta anexa: primero las conclusiones, luego las evidencias ad-hoc. Con este proceder, se quebranta el principio de refutabilidad de todo conocimiento científico y se dan por sentadas ciertas afirmaciones que, por lo mismo, actúan como dogma.

Al criticar lo anterior no se desconoce la necesidad de teorías o de premisas que actúen como supuestos en la investigación; solo se afirma que lo relevante no es confirmar los supuestos, sino someterlos a verificación constante mediante el examen de los hechos o las evidencias. El conocimiento, por tanto, avanza en la medida que admite su provisionalidad, su "interrogabilidad" y la probabilidad de refutación.

En una línea análoga, en teoría evaluativa se dice que hay tres tipos de evaluación: la pseudo evaluación, la cuasi-evaluación y la evaluación verdadera o propiamente tal. La que interesa acá es la primera y consiste en estudios políticamente controlados o que responden a intereses de grupos; no es el juicio evaluativo en sí lo que importa; lo que se busca es aquel resultado que confirma o reafirma los intereses del grupo. Es otra vertiente del creacionismo metodológico.

Si bien son abundantes los ejemplos de este tipo de estudios políticamente interesados (o "capturados") que se revisten de cierto carácter científico (basta citar algunos informes evaluativos de políticas implementadas en las últimas décadas -encargados y elaborados bajo la supervisión de los mismos Ministerios que las promovieron-), todo lo anterior viene al caso luego que una nota de prensa informara que el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) anuncia una publicación donde dice derribar lo que denominan "7 mitos sobre la educación en Chile". Estos mitos son:

  1. la mejora educativa pasa por aumentar los recursos
  2. los establecimientos con fines de lucro no se interesan por proveer un servicio educativo y sólo buscan enriquecerse
  3. la calidad es incompatible con el lucro
  4. las escuelas municipales son más efectivas que los establecimientos particulares subvencionados, cuando se trata de educar a alumnos vulnerables
  5. la segregación del sistema escolar se relaciona con la existencia de la educación privada subvencionada
  6. el financiamiento compartido ha aumentado la segregación en el sistema escolar
  7. la ineficiencia del sistema municipal se soluciona con la desmunicipalización

Una lectura de la nota de prensa, escrita en plural y en abierto tono militante (lo que no es necesariamente condenable), presenta la síntesis de los argumentos que LyD viene desarrollando en su sitio. La sola enumeración de los "mitos" muestra los intereses de LyD: iniciativa, propiedad privada y lucro en educación.

Lo peculiar de la publicación de LyD es que se esfuerza en presentar datos y mostrar argumentos que, indefectiblemente, llevan a la conclusión que el esfuerzo privado es más efectivo que el esfuerzo público en educación; que los establecimientos privados son más diversos en la composición de su alumnado, de donde se deduciría su mayor contribución a la democracia y el encuentro entre diferentes; que el financiamiento compartido es una oportunidad para que las familias comprometidas con la educación de sus hijos hagan un esfuerzo y testimonio de lo anterior; que la (des)municipalización no está en la médula de la crisis de la educación pública y que, en cambio, lo nuclear es la cuota de autonomía en la decisiones de gestión de cada establecimiento, lo que debe entenderse en lo esencial con la posibilidad de disponer, con amplia libertad, de los recursos, incluidos los docentes.

Todo lo anterior, no obstante, en tópicos donde el creciente consenso académico y la investigación comparada apuntan en dirección contraria a lo señalado por LyD, a saber, que:

  1. La mejora de la calidad no es posible sin revisar la gestión y, en muchos casos, aumentar los recursos.
  2. Los establecimientos con fines de lucro no pueden negar su naturaleza, es decir, su afán de ganancia. Distinto es afirmar que, en este apetito por el beneficio privado, todos los sostenedores privados castigan o "administran" la calidad del servicio, en directa relación a la estimación de ganancias esperadas. Hay, sin duda, quienes logran un sano equilibrio entre calidad del servicio y retorno privado.
  3. La calidad y el lucro, entendido como la iniciativa y pulsión al beneficio privado, no guardan relación directa entre sí, lo que simétricamente obliga a reconocer que no hay evidencia incontrovertible que permita afirmar que la relación entre lucro y calidad es directa, o sea, que a mayor afán de lucro, mayor calidad. Tampoco se puede señalar lo contrario: que no haya afán de lucro, no implica mayor calidad en el servicio y resultados.
  4. Todos los análisis del SIMCE, desde 2003 a la fecha, publicados por el propio MINEDUC e incluso bajo la administración actual, muestran que las escuelas municipales, logran un mejor promedio SIMCE que los establecimientos privados subvencionados, cuando dichos establecimientos atienden una población escolar de características socioeconómicas similares (ver, por ejemplo, el cuadro 1.10 del último informe de SIMCE 2010).
  5. La segregación escolar es una resultante del factores socio-geográficos, atavismos culturales y también de incentivos y regulaciones institucionales. La conjunción de la búsqueda de distinción social y la segregación espacial sin duda refuerzan la segregación escolar. A la vez, las prácticas de segregación escolar, practicadas desde el aula y cada escuela en expresiones como el agrupamiento escolar, la creación de escuelas para pobres separadas de aquellas para los no-pobres (al alero de un mismo sostenedor), vienen a reforzar la segregación. De esta suerte, no es que de suyo los establecimientos privados subvencionados produzcan segregación, pero no cabe duda que tampoco la revierten.
  6. El financiamiento compartido es un mecanismo segregatorio, lo cual ha venido siendo confirmado por investigaciones. Por lo mismo, su mantención en el sistema escolar sólo puede ser comprendida remitiéndose a los intereses económicos e ideológicos que lo impulsan. La manida evidencia empírica, esa que especialistas del propio sector gobernante han señalado como criterio para juzgar la calidad de las políticas, ha sido consistente: permitir el co-pago favorece la segregación en el sistema escolar.
  7. Descuidar la educación pública también aumenta la segregación. Es evidente que si la educación pública, gratuita y no selectiva, provee un servicio y resultados de calidad, será preferida por las familias.
  8. La des-municipalización en sí misma no es una medida efectiva ni inefectiva. La efectividad de la educación pública no pasa por un determinado modelo de provisión (centralizado/descentralizado). En realidad, en este tema, la literatura comparada muestra que no existe un modo único de rescatar a la educación pública, pero sí parece claro que el proyecto de ley presentado por el gobierno, no ayudará a mejorar la educación pública.






viernes, 9 de diciembre de 2011

Futuro de la educación pública (3)

En condiciones normales, este mes es de febril actividad de matrícula en escuelas y liceos. Sin embargo, en los liceos tomados e incluso en los que parecen desarrollarse con normalidad, este diciembre es diferente: no hay procesos de matrícula y, si los hay, son menos intensos y están cargados de incertidumbre. Mirado desde fuera, resulta una mezcla de temeraria valentía y cierta cuota de imprudencia, matricular a un alumno en un establecimiento que funciona en locales prestados, con horarios reducidos o, simplemente, que no funciona porque está en toma. Y si hoy no lo está, tampoco parece descartable que en marzo de 2012 se mantenga así. En definitiva, es una apuesta fuerte.

El movimiento estudiantil, de relativo éxito para los estudiantes de la educación superior, ha sido un aplastante fracaso para los estudiantes secundarios y el liceo público. Si antes existía una razonable duda sobre la calidad de los procesos en estos liceos, hoy se despejan: es infructuoso todo esfuerzo pues, en primer lugar, en muchos establecimientos y municipios, no hay un mínimo de institucionalidad que garantice condiciones de trabajo docente y aprendizaje escolar; en segundo lugar, la legítima preocupación de las familias por asegurar oportunidades de aprendizaje para sus hijos lo lleva a no matricularlos en liceos públicos, profundizando la crisis financiera de la educación pública; en tercer lugar, alcaldes y autoridades locales de educación se desentienden de la crisis, planean sus campañas electorales y respiran con cierto alivio porque los pagos por subvención tienden a la normalización y viene el verano y las vacaciones escolares; en cuarto lugar, para el gobierno, la aprobación del presupuesto 2012 y las vacaciones implican también que la agenda comunicacional descuide la crisis de la educación pública.

Mientras tanto, varios alcaldes anuncian cierres o fusiones de establecimientos, argumentando que las tomas y la baja de matrícula los han obligado a tal decisión: ¿cuántos de ellos habrán visto en las paralizaciones y tomas, una oportunidad para justificar una decisión que hace mucho aspiraban a tomar?


Derecho a la educación en Chile

La oficina regional del UNESCO ha presentado un informe sobre el derecho a la educación, con claro acento en Chile, pero comparando la normativa nacional con la de Argentina, Uruguay y Finlandia. Se trata de un estudio realizado por Vernor Muñoz, de Costa Rica. En la prensa, este informe mereció pocas menciones y, en general, se recogió una de sus conclusiones, a saber, que el sistema escolar chileno fomenta la desigualdad y la participación privada.

El informe de UNESCO es una revisión de la legislación de Argentina, Uruguay, Chile y Finlandia y, a partir de la misma, realiza juicios sobre la protección jurídica del derecho a la educación, analizando de qué forma los cuerpos legales, cautelan la disponibilidad (calidad de la oferta), la accesibilidad (no discriminación, aseguramiento de condiciones materiales, financiamiento y gratuidad), la "aceptabilidad" (pertinencia y calidad) y la adaptabilidad (flexibilidad y oportunidades para estudiantes con necesidades educativas especiales NEE).

Cabe decir que el informe tiene, en lo anterior, su principal limitación: lo que analiza es la expresividad o elocuencia de la legislación o, más bien, de las declaciones de intenciones que los países hacen respecto del derecho a la educación. Si bien esto no es baladí, sin duda se trata de una perspectiva limitada, a partir de la cual resulta arriesgado sacar conclusiones como las que recoge la prensa. Más aun, la conocida propensión segmentadora y escasamente democrática del sistema educacional de Chile puede ser mejor comprendida desde la articulación entre narrativa, principios de regulación, dinámicas de gestión de la oferta y mecanismos de decisión de la demanda, y no tanto desde su normativa que, sobre todo desde las reformas a la LOCE, resulta hoy más celosa del derecho a la educación (lo cual no implica que dicha protección sea suficiente).

Metodológicamente, en el informe se advierten elementos de preocupación. El marco de análisis comparado es insuficientemente desarrollado, sobre todo en lo que dice relación con las categorías y sub-categorías de análisis luego utilizadas para la comparación. Previo a esto, también se echa de menos la información sobre los criterios de decisión sobre las leyes vigentes que fueron analizadas, sobre todo porque hay evidentes diferencias en cuantía y desglose de los cuerpos legales (lo cual es dramáticamente claro en el caso de las fuentes consultadas sobre Finlandia). Por consiguiente, más vale ser cauto en su lectura.


martes, 6 de diciembre de 2011

Futuro de la educación pública (2)

Entre quienes defienden la idea de "desmunicipalizar" la educación pública se encuentra J. E. García-Huidobro, cuyo argumento se basa en tres razones:
  1. hay una evidente heterogeneidad entre los municipios (recursos y capacidades técnicas versus requerimientos de la población escolar y demandas que plantea el escenario socio-geográfico) que impide la provisión de una educación de igual calidad para todos;
  2. el ciclo político de los gobiernos locales dificulta la posibilidad de implementar proyectos de desarrollo educativo a plazos razonables y con la estabilidad necesarias para su sostenimiento; y
  3. hay un problema de "marca" o "valoración social" de la educación municipal que bloquea seriamente las posibilidades de cambio y adhesión; la educación municipal es de bajo prestigio y es vista como opción de segunda categoría.

Por otra parte, el grupo de especialistas que firma el documento "Educación pública ahora: no hay excusas", reclama acciones urgentes para: a) revertir la caída de la matrícula municipal; b) apoyar a los sostenedores públicos para mejorar la gestión; c) resolver los desequilibrios financieros más urgentes y asesorarlos en el uso de recursos SEP; d) mejorar el salario docente; y e) crear escuelas públicas donde hoy prácticamente no existen.

Para lo anterior, el grupo propone reformar el financiamiento basado en subvención por matrícula y asistencia, aumentar el gasto en este ítem, definir un sistema diferenciado que reconozca la complejidad de educar en ciertos contextos y crear una línea de financiamiento adicional para las nuevas agencias de administración pública que se crearían. Complementariamente, sugieren definir regulaciones para la creación de nuevos establecimientos, pues el sistema de subvenciones supone un mínimo de alumnos por curso, lo que resulta complejo en escenarios donde la competencia es muy agresiva.

En otra vertiente, el grupo demanda que el Estado asuma su responsabilidad plena como garante del derecho al acceso a la educación pública en todo el territorio nacional, lo que implica crear y mantener establecimientos en todas las localidades, de forma que la educación pública sea la columna vertebral del sistema escolar y no un mero (y minoritario) proveedor. También critican la imagen de un sistema público polarizado, donde una elite asiste a establecimientos emblemáticos y otro grupo a establecimientos de emergencia para poblaciones en riesgo social. Mantener esta bipolaridad es traicionar parte de la naturaleza de la educación pública, aquella parte que exige una escuela inclusiva y no segmentada. Seleccionar a los mejores, de un lado, y acoger sólo a los que no pueden elegir o que han sido rechazados por otro(del otro lado), no hace sino construir o reproducir ghettos. Nada más contrario a la noción de lo público en democracia.

Un factor transversal en estas consideraciones es la gratuidad. La educación pública es educación gratuita y, por ello, incompatible con mecanismos de co-pago. La posibilidad de pago es de suyo un mecanismo de (auto)exclusión y, si se cree en la educación pública, no resulta compatible mantener el financmiento compartido y otros mecanismos de cobro sistemático a las familias. Como afirma García-Huidobro, sin suprimir el financiamiento compartido, será imposible que la educación vuelva a ser vista como un mecanismo democrátivo de igualación social.

Buena parte de estas cuestiones son ignoradas por el proyecto de ley presentado por el gobierno sobre la educación municipal. En éste, no hay espacio para la discusión del rol de Estado en la educación pública escolar, sino una propuesta de re-estructuración administrativa que afecta a un proveedor de servicios educativos. Pero se sabe que la crisis de la educación pública escolar no es sólo un problema de gestión y capacidades; es primero un problema de resposabilidad estatal en la educación y en la configuración de oportunidades y bienestar para todos sus ciudadanos; es un problema en torno al modo en que es significado el concepto de la educación pública; es el problema del rol que esta sociedad quiere asignarle a la experiencia de asistir a una escuela pública; es el problema de la matriz sociocultural, del Chile que se quiere.

lunes, 5 de diciembre de 2011

Futuro de la educación pública (1)

Mientras un grupo de especialistas presentaba una suerte de "position paper" sobre la crisis de la educación municipal y sugería medidas para su abordaje, el gobierno presentaba un proyecto de ley para la "desmunicipalización" de los establecimientos de esta dependencia, donde mantiene las premisas que viene defendiendo desde hace un año.

En lo esencial, el proyecto de ley insiste en la creación de Agencias Locales de Educación, basadas en un re-agrupamiento de municipios y en la configuración de una matrícula basal. Define también un calendario gradual de implementación de esta nueva agrupación, a partir del año 2 de implementación de la ley, comenzando por las regiones extremas y cerrando al quinto año en la región metropolitana. Afirma que este calendario de transferencia de establecimientos municipales a las nuevas Agencias es obligatorio, salvo para municipios de buen desempeño (art.2 transitorio). Además pretende derogar parte del Estatuto Docente, pues afirma que los nuevos docentes contratados por estas Agencias se regirán por el Código del Trabajo (artículo 5 transitorio). Las reacciones a estas medidas han sido diversas y, en general, críticas, sea porque no hay evidencia que sustente el diseño propuesto, sea porque se trató de una propuesta elaborada sin participación de alcaldes, especialistas u otros actores relevantes. El Colegio de Profesores, en particular, ha rechazado la propuesta calificándola como "travestista".

Plan "Salvemos el año escolar" (2)

Finalmente, luego de revisar el Dictamen de Contraloría, el MINEDUC debió admitir que su propuesta "Salvemos" no podía ser legalmente considerada como la única opción. Lo hizo la semana pasada al comunicar a los establecimientos educacionales que el plazo para presentar planes alternativos de cierre del año escolar vencía el 2 de diciembre. De este modo, queda claro que la actuación previa del MINEDUC al rechazar las propuestas de liceos como el Instituto Nacional, fue arbitraria y atentaba contra la autonomía de los establecimientos.