sábado, 6 de septiembre de 2014

Fin del lucro, la selección y el financiamiento compartido. Análisis del Centro de Políticas Públicas UC

"El Centro de Políticas Públicas UC convocó a los académicos de la universidad Alejandro Carrasco, Carolina Flores, Jorge Manzi, Ricardo Paredes y Verónica Santelices para reflexionar en torno a este proyecto de ley. Específicamente analizaron las consecuencias previsibles de estos cambios en segregación, discriminación, diversidad de opciones, así como las consecuencias potencialmente indeseadas a la hora de implementar la normativa y la importancia de estos cambios en un contexto de reformas que buscan potenciar la educación pública", dice el encabezado de la nota donde se presenta un documento de 17 páginas con el análisis de los académicos mencionados, acerca de cada una de las iniciativas que incluye el proyecto de ley presentado por el gobierno

El trabajo de los académicos se centró en revisar las consecuencias o efectos que tendría la implementación del proyecto en la reducción de la segregación escolar y la discriminación, así como en la diversidad de opciones (de elección y de proyecto educativo), todas aspiraciones de la iniciativa gubernamental. El documento analiza además los problemas y eventuales consecuencias indeseadas que tendría el proyecto y sugiere algunas opciones. Las conclusiones del trabajo de los académicos se puede resumir del siguiente modo:
  1. Una de las primeras advertencias del documento es que el proyecto resulta limitado y que, para lograr sus propósitos, se requiere un fuerte impulso paralelo de fortalecimiento de la educación pública, cuyo plan concreto aun no se conoce.
  2. Sobre la selección, el proyecto busca terminar con las formas de admisión que imponen barreras y agravan la segregación. Una prohibición de la selección tendría como efecto un aumento de la integración. Sin embargo, el análisis que presenta el documento afirma que el fin de la selección no puede garantizar mayor integración pues las razones de la elección educativa son diversas y, sobre todo en los sectores socioeconómicos bajos, se basan en fuentes de información informal que, al menos en el corto plazo, pueden impedir que conozcan las nuevas oportunidades que abriría el fin de la selección. En este sentido, estas familias tenderían a mantener a sus hijos en los establecimientos actuales.
  3. La exclusión o expulsión de estudiantes, utilizada hoy como mecanismo de discriminación, quedaría fuertemente acotada por el proyecto, lo que podría implicar una limitación al despliegue de los proyectos educativos. Por lo tanto, los autores del documento proponen mantener en los establecimientos esta facultad, exigiendo una explícita justificación de la decisión de expulsión, siempre basada en argumentos y evidencias que prueben que el proyecto educativo se ha visto vulnerado por el estudiante que se quiere expulsar (por ejemplo, por el incumplimiento de reglamentos o actividades sustanciales para la concreción del proyecto educativo al cual la familia ha adscrito antes al matricular al estudiante).
  4. El grupo de académicos señala que no son claros los efectos de la no selección en los procesos y resultados de aprendizaje. El riesgo que advierten en la no selección en los procesos de admisión es que estos procesos se trasladen dentro del establecimiento, generando cursos con alumnos homogéneos (tracking). De este modo, la actual segregación inter escuelas pasaría a ser luego intra escuelas.
  5. Sobre los liceos históricos y artísticos, el grupo señala que el término de la selección en estos liceos puede afectar la calidad promedio del sistema y reducir los pocos espacios de meritocracia que existirían en el sistema escolar. Cabe además preguntarse qué define a un liceo de estas características, además de las razones históricas. La sugerencia es que se mantenga esta posibilidad de seleccionar por mérito académico o talento artístico en estos liceos.
  6. Sobre la implementación de un sistema de admisión a los establecimientos que se base en la no selección por parte de cada escuela o liceo, el proyecto de ley señala que se crearía un sistema único de admisión basado en una plataforma centralizada en la postulación y descentralizada en la asignación, Así, cuando existan más postulantes que cupos, los establecimientos deberán resolver el proceso de forma aleatoria. Sin embargo, faltan precisiones en el proyecto sobre la forma concreta en que todo esto funcionaría. La plataforma sería voluntaria y se mantendría la decisión en los establecimientos, lo que hace suponer que persistirían las formas de selección actual. 
  7. El grupo señala que la literatura internacional advierte sobre lo complejo que es diseñar un sistema de asignación de vacantes con una plataforma única. Según esa literatura, los elementos críticos a tener presente en el diseño serían: a) simultaneidad de la información a los padres, sobre los resultados de las postulaciones y opciones en caso de no quedar en la primera opción; b) procesos de postulación homogéneos en fechas y periodos; c) amplia información sobre los proyectos educativos, basado en información sencilla y comparable, sin incluir menciones sobre composición socio-económica y cultural de la escuela; d) cupos preferentes para hermanos, hijos de funcionarios y para niños con NEE.
  8. También se advierte sobre la dificultad de generar información relevante accesible y utilizable por todas las familias, especialmente las de menor nivel educativo y socioeconómico.
  9. Es necesario precisar cómo se entenderá que una familia adhiere al proyecto educativo del establecimiento. Por lo tanto, la plataforma única debería dedicar parte sustantiva a este foco, de manera que la sola postulación implicaría una preferencia y adhesión al proyecto respectivo.
  10. Los académicos señalan que debería avanzarse hacia un sistema donde la postulación y asignación de vacantes sea de carácter local y centralizados (o sea, no en cada establecimiento).
  11. Sobre el lucro, la iniciativa de ley busca asegurar que todos los recursos estatales se destinen a la educación  y su mejoramiento. Para ello, se establece que en un plazo de 2 años, todas la entidades deberán ser sociedades sin fines de lucro. Se presume que la no búsqueda de lucro debería implicar una mejora en la calidad, pero las medidas propuestas solo apuntan a eliminar el retiro de utilidades, lo que no garantiza que haya mejora de eficiencia ni que se logre mejorar la calidad. 
  12. La reinversión de los recursos públicos en educación (o sea, el no retiro de excedentes) debería considerar una retribución a quienes gestionan establecimientos, lo que no debería ser considerado lucro. Sobre esta premisa, los académicos UC señalan que para lograr este fin, se requiere que haya efectiva fiscalización al retiro y que este mecanismo no genere costos significativos indeseables. 
  13. Otra medida del proyecto de ley es la prohibición de transacciones entre empresas relacionadas y la obligación de ser dueño de los establecimientos. En la opinión de los autores del documento, ello requiere cuidar que no hay rigideces innecesarias y que se debería considerar la posibilidad de un arriendo del inmueble a costos regulados por el Estado. 
  14. La posibilidad de enajenar propiedades por parte del Estado también es cuestionada, pues entre el precio de mercado del inmueble y el precio fijado por el Estado hay diferencias relevantes que pueden llevar a la judicialización en caso de desacuerdo. El aspecto crítico es la tasación. Igualmente, se cuestiona la figura del descuentos en la subvención por 12 años, lo que sería muy costoso para los colegios y podría afectar la operación del los mismos.
  15. También, dice el documento, debería permitirse el arriendo entre partes no relacionadas.
  16. Sobre el copago, la argumentación de la relación de éste con la segregación se considera insuficiente porque sugiere que eliminando el financiamiento compartido se acabaría con la segregación. El documento se concentra en discutir este punto, señalando que hay otras formas de segregación (como la residencial y las preferencias de las familias) que no se ven alteradas por este proyecto, por lo que persistirá la segregación. Se postula que se debe mejorar la información a las familias de manera que éstas tomen decisiones más racionales. Se advierte además del riesgo de alentar la migración de establecimientos municipales y privados subvencionados sin copago a otros que previamente cobraban copago, afectando así a la educación municipal.
  17. También se recomienda ampliar la ley SEP al 80% de alumnos más vulnerables para favorecer la integración social, pues los resultados preliminares de la movilidad estudiantil previa y posterior a la ley SEP muestran que entre los alumnos del 10% más vulnerable a aumentado la integración en un 10%.  
  18. Otra recomendación de los académicos es permitir el copago mientras no se determine el "estándar de calidad óptimo", factor que debería definir el monto mínimo de la subvención. Solo cuando el Estado garantice este financiamiento, se debería terminar el copago.




jueves, 4 de septiembre de 2014

El dilema de la selección (opinión de Silvia Eyzaguirre, del CEP)

Transcribo una columna de Silvia Eyzaguirre, del CEP y asesora del MINEDUC durante la administración Piñera. La columna se publicó en La Tercera hace unos días con el mismo título puesto acá. Las negritas son del texto original.



La reforma educacional del gobierno tiene como propósito elevar la calidad del sistema educacional y mejorar su equidad e integración social, principios que son compartidos por una gran mayoría. El punto en cuestión radica en si el primer proyecto de ley que pone fin al financiamiento compartido, a la selección y al lucro logra materializar esos principios o no.

Resulta fundamental partir aclarando que discriminación y selección son cosas diferentes. Nuestra Ley General de Educación prohíbe a todo establecimiento educacional que cuente con el reconocimiento oficial del Estado, independiente de si recibe recursos fiscales o no, realizar procesos de admisión discriminatorios, es decir, que atenten contra la dignidad de las personas, como por ejemplo considerar el color de la piel, el estatus socioeconómico de la familia, la belleza, etc. Por el contrario, la selección no atenta contra la dignidad de las personas, sino que es una herramienta para hacer valer el principio de la libertad de enseñanza, que protege la diversidad de proyectos educativos.

¿A qué apunta la selección? La selección posibilita proyectos educativos que tienen como condición de admisión la apelación a ciertas características de los estudiantes, que no constituyen un acto de discriminación. Así, distinguimos dos tipos de proyectos educativos que requieren de procesos de selección: 1) aquellos que se especializan en una determinada área del desarrollo humano, como los colegios artísticos, deportivos o de excelencia académica, que seleccionan a los alumnos por su mérito o talento; y 2) los colegios que promueven credos, valores o visiones de mundo particulares y que esperan de las familias un compromiso con la comunidad de valores que se busca resguardar, por ejemplo, los proyectos educativos antroposóficos, confesionales o los de comunidades lingüísticas, entre otros.

En todos los países donde se respeta la libertad de enseñanza se permite que existan colegios que seleccionen a sus alumnos según las características del proyecto educativo. Pero una pregunta diferente es si el Estado debe financiar este tipo de establecimientos. A partir de la evidencia internacional advertimos que en un número no menor de países el Estado financia proyectos educativos que seleccionan a sus alumnos según sus talentos a partir de una determinada edad (1), sin embargo no todos ellos financian proyectos educativos que responden a visiones de mundo particulares (2), quedando este tipo de proyectos en muchos países relegados exclusivamente al sector particular pagado.

¿Por qué esta diferencia entre los colegios que seleccionan por mérito o talento y los que seleccionan atendiendo a un conjunto de valores? La razón no radica en primera instancia en la selección de alumnos, sino en el carácter de bien privado que poseen ciertos proyectos educativos. Uno de los principales argumentos para no financiar con fondos públicos proyectos educativos privados es que la educación pública debe ser igual para todos y, por ende, neutral ante cualquier visión de mundo en particular, y sólo el Estado estaría en condiciones de garantizar esta homogeneidad. Así, mientras el primer tipo de establecimientos selectivos, que busca entregar posibilidades de desarrollo avanzado a todos los alumnos que muestren determinados talentos, fruto -en parte- del esfuerzo personal, puede ser neutral respecto de las visiones de mundo y ser llevado a cabo por un establecimiento estatal; el segundo tipo por definición no puede serlo.

El debate actual sobre educación no ha tocado, empero, este aspecto. Hoy no se cuestiona si los proyectos educativos privados deben ser financiados, sino que la discusión se ha centrado en la selección, a saber, en si se debe financiar proyectos educativos que seleccionan a sus alumnos o no, indistintamente de si son privados o públicos. La preocupación de fondo que subyace a esta discusión es la alta segregación de nuestro sistema escolar.

Si bien en nuestro país el porcentaje de jóvenes menores de 25 años que egresa de enseñanza media es superior que el promedio de los países de la OCDE (primer factor que incide en inclusión social), la distribución de estos alumnos en los establecimientos escolares está muy marcada por el origen socioeconómico; esto quiere decir que la composición del alumnado de los colegios es relativamente homogénea, concentrándose en ciertos colegios los niños con más recursos y en otros los con menos. Sabemos que son múltiples los factores que inciden en la segregación escolar y contamos con evidencia que indicaría que la segregación residencial, las preferencias de los padres y el financiamiento compartido afectan la segregación al interior de las escuelas, pero lamentablemente no contamos con evidencia sobre el efecto de la selección en la segregación.

Más allá de la evidencia empírica, se ha instalado en el debate la idea de que la selección da pie para que los sostenedores puedan discriminar entre sus alumnos y de que la selección atentaría contra la libertad de elección de los padres. La primera objeción en contra de la selección se puede abordar con mayor y mejor fiscalización, pero la segunda nos obliga a preguntarnos por la pertinencia de financiar con recursos públicos establecimientos que seleccionan, más allá de si afecta o no la segregación escolar.

¿Cuál es el conflicto de fondo con la selección? Pareciera ser que la selección pone en tensión dos principios que son en sí mismos valiosos y que ambos son condición de posibilidad de la libertad de enseñanza. Por una parte, la libertad de poder ofrecer proyectos educativos especiales y, por otra parte, la libertad de las familias de elegir el proyecto educativo que prefieren. Es evidente que mientras más libertad de selección tengan los sostenedores, más se restringe la libertad de las familias de acceder a determinados proyectos educativos; y mientras más libertad tienen las familias de elegir, menos libertad tienen los proyectos educativos de garantizar el conjunto de valores que buscan resguardar. El equilibrio entre ambos principios no es trivial y tampoco es evidente que el conflicto afecte en igual medida a los proyectos educativos que seleccionan según mérito, que a los que seleccionan de acuerdo a un conjunto de valores.

¿Existen diferencias relevantes en este respecto entre estos dos tipos de proyectos educativos? Sí, la diferencia principal radica en que los primeros seleccionan a sus alumnos a partir de sus características propias, que en parte tienen relación con sus talentos y esfuerzos, mientras que los segundos seleccionan a partir de las características familiares que no dependen en absoluto del alumno. Como puede observarse, en el primer tipo de proyectos educativos no se restringe a priori la libertad de las familias, sino que todas en teoría tienen la misma posibilidad de acceder, pues el acceso dependería del esfuerzo del alumno; no sucede lo mismo con el segundo tipo de proyectos educativos.

Ahora bien, el proyecto de ley que termina con la selección es, respecto de los proyectos educativos que seleccionan por mérito, contradictorio. Por una parte, permite el financiamiento estatal de establecimientos artísticos que seleccionan a sus alumnos según el talento, pero restringe severamente a los proyectos educativos de excelencia académica, obligándolos a utilizar un sistema de selección que no reconoce ni el talento ni el mérito.

Se puede contra argumentar que en el talento artístico incide menos el capital cultural de la familia, mientras que en el rendimiento académico influye mucho más. No contamos con evidencia empírica para avalar este tipo de afirmación, pero, incluso si fuera verdad, la solución que entrega el actual proyecto de ley sigue siendo mala. Si lo que se pretende es terminar con todo tipo de proyectos educativos selectivos, entonces no se debería permitir a ningún establecimiento seleccionar a sus alumnos. Ahora, si no se desea terminar con proyectos educativos que reconozcan el mérito, sino sólo hacer su acceso más equitativo, entonces se debiesen buscar instrumentos que satisfagan este fin, como por ejemplo, regular las cuotas de estudiantes según quintil de ingreso o controlar el rendimiento académico por nivel socioeconómico.

Todavía nos queda el segundo grupo de colegios que selecciona por características de las familias. ¿Debe el Estado financiar este tipo de proyectos? En aquellos países donde el Estado financia proyectos educativos privados, como por ejemplo Holanda, Bélgica, Dinamarca, Alemania, entre otros, está permitida la selección de alumnos por criterios que escapan el talento o mérito del alumno, como es, por ejemplo, el compromiso de la familia con los valores de esa comunidad. En nuestro país el Estado ha financiado desde 1854 proyectos educativos privados y la actual Ley General de Educación, si bien prohíbe la selección en educación básica por rendimiento académico o nivel socioeconómico de las familias, sí permite seleccionar por otros criterios. ¿Debemos continuar haciéndolo hoy?

Como decíamos anteriormente, el equilibrio no es fácil. Demos ejemplos concretos para graficar su complejidad. ¿Un niño de una familia evangélica no tiene acaso más derecho de ir a un colegio evangélico financiado por el Estado que un niño cuya familia no practica esa religión, que no tiene un interés en particular por ese establecimiento, pero que por cercanía opta por dicho establecimiento? ¿Es justo que un niño con precarias condiciones sociales, que requiere un proyecto educativo que le refuerce valores que no recibe en su hogar, tenga menos oportunidades de ingresar a un establecimiento, precisamente porque nadie en su hogar está comprometido con su educación?

Es evidente que el asunto no es trivial y que en el margen siempre, independiente de la decisión que se tome, habrá alguien perjudicado. Hoy el debate en educación nos obliga a preguntarnos qué principio queremos priorizar en el sector subvencionado: el derecho del sostenedor a seleccionar y con ello resguardar su comunidad de valores, o el derecho de las familias de optar por el proyecto educativo de su preferencia. Si miramos esta pregunta con atención, advertimos que el asunto aquí no es cómo mejoramos la integración social al interior de los establecimientos, sino más bien una redefinición de lo público.

No creo que exista una respuesta universal, independiente del contexto en el que se está inserto. Más bien pareciera ser que los equilibrios que encuentran las diferentes sociedades responden en parte a las circunstancias del momento y a sus tradiciones, entre otros factores que por cierto inciden. En el anhelo de avanzar hacia una sociedad más integrada socialmente y de procurar que la educación que financia el Estado tenga un carácter público, garantizando igualdad de condiciones a las familias para elegir el proyecto educativo que más se acomode a sus preferencias, tiene sentido, al menos para mí, restringir la libertad de los proyectos educativos, prohibiéndoles seleccionar a sus alumnos, en pos de resguardar el derecho de elección de las familias. Es verdad que esta decisión restringe, por el lado de la oferta, la libertad de enseñanza, pero potencia, por el lado de la demanda, la libertad de elección de las familias, que es una de las condiciones de posibilidad de la libertad de enseñanza.

Aceptando limitar la libertad de enseñanza en aras de aumentar los espacios de elección de las familias, el proyecto de ley presenta problemas metodológicos que deben ser superados. Este propone dos instrumentos, que usados al mismo tiempo, son inconsistentes. Por una parte, establece un sistema de admisión centralizado, pero por otra parte hace responsable a cada establecimiento de un proceso aleatorio de admisión. El primero es más eficiente y más apropiado para las familias. Este resolvería las admisiones a los colegios a través de un único procedimiento que tome en consideración las preferencias de las familias. El segundo, en cambio, obliga a las familias a participar en varios procesos de admisión para luego tomar la decisión en función de los resultados de estos. Sin embargo, el sistema centralizado puede ser complejo de aplicar mientras exista el financiamiento compartido, cuya transición el proyecto establece en 10 años.

lunes, 1 de septiembre de 2014

"Sistémica" de la Reforma

Según ha dicho el MINEDUC, tres ejes tiene la reforma escolar: a) reglas de juego que promueven la calidad y equidad (fin del lucro, selección y copago; administrador provisional); b) gestión educacional efectiva (nueva educación pública; nuevo modelo de financiamiento; ampliación de la educación parvularia) y c) prácticas pedagógicas que garantizan el aprendizaje de los estudiantes (política nacional docente). Además, como se aprecia en el llamado "mapa de la Reforma", hay un cuarto eje relacionado con educación superior, cuya premisa es la gratuidad y la calidad (lo que significaría la creación de universidades y centros de formación técnica estatales; y una nueva institucionalidad para la ciencia, la investigación y la tecnología radicada en la educación superior). Todo ello acompañado de instancias de consulta y diálogo con grupos de interés y comunidad en general.

El "mapa" fue diseñado para mostrar la "sistémica" de la reforma, esto es, la visión de conjunto y la hoja de ruta, en respuesta a los reclamos por la fragmentación e incoherencia que para algunos ha mostrado la acción y diseño gubernamental en la materia. En este sentido, vendría a proveer una visión comprehensiva y cronológica de la transformación del sistema educacional chileno.

Pese a la intención, el "mapa" es un recurso solo inicial para expresar la complejidad del cambio. Por lo pronto, tiene dos grandes flancos: a) la articulación de los cambios que se proponen con la mejora de la efectividad (la cuestión de la calidad) y b) la estructuración de una narrativa, lo cual implica sintonía con la mirada experta y con el sentido común, pues todo relato tiene una dimensión socio-histórica, otra política y otra técnico-conceptual. Ambos flancos se entremezclan, de manera que la solución de uno puede llevar al abordaje del otro.

Se quiera o no admitir, un diagnóstico y una hipótesis de cambio del sistema educacional chileno implica bastante más que lo reflejado en el "mapa", lo que no es sino otra forma de decir que el mapa no es el territorio. En este caso, la transformación de los elementos fundantes del sistema educacional (la libertad de elección, la abierta competencia, el rol subsidiario del Estado y su responsabilidad en la definición, provisión y aseguramiento de umbrales mínimos) tiene una relación con la calidad -a saber, el logro de resultados socialmente relevantes, traducidos en aprendizajes cognitivos, motores, afectivos y relacionales y en la valoración de la experiencia formativa que llevó a ellos-, pero dicha relación es remota o débil, comparada con aquellos factores gestionables más próximos al proceso educativo (la calidad de la docencia, el clima escolar y la gestión directiva). Este es el núcleo de la objeción de la derecha: la reforma descuida aquella variables que se sabe inciden significativamente en la calidad de la educación, tanto si por calidad se entiende logros de aprendizaje medidos en pruebas estandarizadas como si por calidad se entiende aquello que las familias valoran en la experiencia escolar (continuidad del servicio, clima de seguridad, infraestructura y equipamiento adecuado, etc.). Y en esto hay mucho de razonable pues la literatura experta ha establecido hace mucho que los factores regulatorios y estructurales explican solo una pequeña parte de los resultados escolares.

Por lo tanto, la discusión sobre la gratuidad, el fin del lucro, de la selección y del copago no deben ser llevadas en este campo, sino en uno predominantemente socio-político. Lo que se juega acá no es la efectividad escolar o de algunas medidas puntuales de política e institucionalidad; lo que se juega es la concepción del sistema escolar como factor o agente de estructuración de la sociedad: ¿debe ser la escuela un espacio diverso, de colaboración y de integración social o debe ser un lugar de competencia, donde cada uno construye su destino aprovechando sus ventajas de origen?, ¿qué señales transmite el actual sistema escolar y la sociedad en este aspecto? Se trata, evidentemente, de una discusión sobre valores y fines de la educación y no sobre medios o artefactos culturales que los visibilizan, como sí lo es aquella sobre la efectividad escolar. Luego, se podría postular que mientras el debate público se incline a problematizar las medidas concretas y sus consecuencias en los actores o grupos de interés, no habrá un avance fluido en la dirección esperada por el actual gobierno.

Lo anterior porque la discusión sobre fines y valores no es la mera discusión de los "3 fines", sino la revisión de una arquitectura impuesta en la década de 1980 que tuvo evidentes pretensiones fundacionales: una nueva sociedad estructurada sobre el mercado y el emprendimiento individual, y donde el Estado y la acción colectiva fueran secundarias, devaluadas y hasta prescindibles. Casi cuarenta años después, alterar esta arquitectura es una tarea mayúscula y de largo aliento porque supone modificar la posiciones y relaciones de actores históricamente relevantes (la Iglesia, por ejemplo) y de otros que en estas décadas han adquirido poder. Este poder emana de la consolidación de las relaciones e intereses mutuos y de cada uno, en un escenario proclive a obviar las discusiones sustantivas y donde además el Estado asumió como propios algunos de los supuestos o principios de base que refuerzan la matriz mercado-céntrica (por ejemplo, la acción subsidiaria y la focalización como casi las únicas responsabilidades estatales).

La economía política que importa alterar este cuadro es el segundo foco de acción y complejidad. La educación es también un campo de producción y sus actores defienden sus posiciones porque en ellas hay poder, influencia y recursos económicos. Quién decide qué, quién produce y distribuye el bien "Educación", quién fija los costos y el precio, quién lo regula y quién y cómo accede a él son cuestiones que a todas luces suponen una respuesta distinta cuando no hay retiro de excedentes (fin al lucro), cuando no se puede depurar los insumos y cuando la forma de producir resultados escolares importa (fin a la selección) y cuando no se puede demandar a las familias que aporten un copago si quieren que el bien producido tenga diferencias respecto del estándar o umbral garantizado (financiamiento estatal para asegurar la gratuidad para todos). Así visto, resulta evidente que la gobernanza del sistema escolar se modificaría sustancialmente si las escuelas quedaran imposibilitadas de filtrar a las familias y si los sostenedores debieran justificar y validar su proyecto educativo antes de instalarlo en un determinado territorio. Por ello, no debe extrañar la continua metralla de muchos contra las iniciativas de ley que ha enviado el gobierno.

El argumento de la efectividad y de la escasa relación entre las medidas de reforma y los procesos de aula, se compone de subtextos donde la preocupación de fondo no es por los mejores instrumentos para acelerar los aprendizajes y aumentar las oportunidades, sino por la preservación de posiciones y condiciones ventajosas de operación para algunos, que las entienden como la forma natural de hacer las cosas. El problema es que la estructuración actual de las cosas y las maneras de implementarlas han mostrado no ser ni inocuas ni inocentes, ni tampoco han probado ser garantía de calidad. Se puede estar de acuerdo en un sistema de provisión mixta, se puede hasta consentir que la educación sea un espacio de emprendimiento, pero ello no necesariamente implica dejar las cosas como están.

 

Reforma educacional: de lógicas de mercado a lógicas de derecho social (Claudia Sanhueza)

Fuente: http://observatoriodesigualdades.icso.cl
Transcribo una columna de Claudia Sanhueza, académica e investigadora de la Universidad Diepo Portales, que se publica hoy en La Tercera, titulada como se indica en la entrada (los cuadros y el gráfico son también de la columna citada):




"Hay tres resultados bastante elocuentes que son muestra de lo que el funcionamiento de las lógicas de mercado en la educación suelen implicar: alto componente de gasto privado en el gasto en educación, concentración de la oferta educativa (segregación urbana), segmentación de la demanda (segregación educacional) y  mal entendimiento de la “calidad” educativa.

Por eso mismo, en la mayoría de los países no se usan soluciones de mercado en la educación. La reforma educacional del gobierno propone cambiar estas lógicas de mercado por lógicas de derecho social. En un primer proyecto plantean reemplazar gasto privado por gasto público, organizar protocolos de acceso a las instituciones que respondan a normas públicas y exigir normas de funcionamiento público como derecho social en establecimientos privados subvencionados, poniendo fin al lucro. Además, esto supone un cambio en la forma en que medimos calidad, focalizándonos en el proceso educativo y, por ende, exigiendo más integración.

Primero, el gráfico 1 muestra el gasto total en educación como porcentaje del PIB (línea roja) y el gasto privado en educación como porcentaje del PIB (barras azules). Esto muestra que en general no hay tantas diferencias en el porcentaje del gasto total que se va a educación. La línea roja es bastante estable. Chile presenta un gasto total de 7%, por ejemplo, entre los más altos de la muestra. Sin embargo, este gasto total en los diferentes países proviene de distinta forma en cuanto su composición privada. Podemos ver que en Finlandia casi la totalidad del gasto total en educación (que es del 6%), es gasto público, mientras que en Chile cerca del 3% es privado y 4% es público. Este dato es muestra del uso del modelo de mercado de la educación en las políticas educativas de Chile: cada uno paga lo que puede pagar.


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Un segundo resultado es la distribución geográfica altamente concentrada de las instituciones educativas (Ver Tabla 4 en columna “Los desafío de lo Público en la Educación Superior”). El mercado de la educación incentiva la creación de instituciones privadas donde hay demanda o consumidores (que pueden pagar), por lo tanto, prolifera en lugares de altos ingresos (universidades de la cota mil), aumentando aún más la segmentación y la desigualdad. Este dato muestra el desorden que produce el uso del modelo de mercado de la educación. En el mercado nadie está preocupado de organizar la pertinencia de las instituciones, ya que éste por definición llegaría a un óptimo equilibrio.

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El tercer resultado tiene que ver con la segregación al interior de las instituciones educativas. En escolar, por ejemplo, los datos Pisa nos muestran que tenemos el peor índice de inclusión horizontal o indicador de las diferencias de estatus económico, social y cultural de los estudiantes al interior de las escuelas (OCDE, 2011). En educación superior, podemos ver también que hay una gran segregación al interior de las instituciones como muestra Meneses (2011). Cuando la educación es provista por el mercado, cada uno accede a lo que su ingreso le permite, la población se segrega por nivel de ingreso al interior de las instituciones educativas.

Otra característica del modelo de mercado en la organización del sistema educativo tiene que ver con lo que se entiende por “calidad”. Bajo esta lógica, la calidad se mide en el resultado (SIMCE): los economistas hablamos de resultados de una función de producción educacional. Por lo tanto, lo que importa son los buenos “productos”, no importa cómo, no importa el proceso educativo. De hecho, he escuchado muchas veces decir no importa que la población este segregada en escuelas públicas y privadas, lo que importa es que sean de igual calidad. Cabe notar lo parecido que suena a esta defensa de la segregación racial en Estados Unidos en otra época: “no importa que haya escuelas para negros y otras para blancos, lo que importa es que sean de igual calidad”. Cuando se cae en la trampa de creer que la calidad del proceso educativo no importa, no importa la selección, no importa el financiamiento compartido, no importa el lucro. Es decir, no importa la segregación.

Lo interesante es notar que este “modelo” de mercado se implantó en Chile sin seguir ninguna experiencia real exitosa. Se siguió una idea teórica, no una idea real.

La reforma educacional planteada por el actual gobierno establece un cambio en las lógicas que guían las políticas públicas en el sistema educativo, para ser organizado como un derecho social. Esto se inspira, a diferencia de la reforma de 1980, en que en el mundo desde hace ya muchas décadas, los sistemas educativos identificados como los más exitosos del mundo funcionan de esta manera. Esta nueva lógica tiene consecuencias en diferentes aspectos.

En primer lugar, esto significa que la sociedad entiende que el acceso a esta dimensión del bienestar no depende del nivel de ingreso, sino de la condición de ciudadanía y la identificación de las necesidades de cada uno de sus ciudadanos. Por eso se financia con impuestos. No quiere decir que dicha política social se transforme en un regalo, sino que se transforma en un beneficio que está al alcance de todos cuando cumplamos los protocolos de acceso y que todos financiamientos vía impuestos. (Ver recuadro en inglés con respecto a la creación del servicio nacional de salud británico: “Tu nuevo Sistema Nacional de Salud empieza el 5 de Julio: ¿Qué es? ¿Cómo lo obtienes? Te proveerá con toda la atención médica, dental y de cuidados que necesites. Todos –ricos o pobres, hombres, mujeres o niños– pueden usarlo. No hay que pagar, excepto por algunos ítemes especiales. No hay que calificar para estar asegurado. Pero no es “caridad”. Ustedes, todos van a pagar por éste, principalmente a través de impuestos, y reducirá sus preocupaciones de dinero en tiempos de enfermedad.”)

Bajo esta nueva lógica, entonces, el gasto privado es reemplazado con gasto público (vía reforma tributaria): eliminación gradual del copago (Chile se acerca al lado izquierdo en gráfico 1).  Además, como las condiciones de acceso no pueden discriminar a los niños y a los jóvenes en forma arbitraria, los mecanismos de ingreso a los establecimientos educacionales deben responder a ciertas lógicas públicas (protocolos de admisión). En otros países, por ejemplo, el niño o niña atiende a la escuela que le queda más cerca. En nuestro país actualmente la decisión de ingreso está puesta en las instituciones, donde cada una sigue la regla que más le acomoda, produciéndose situaciones bastante insostenibles que rayan en lo inmoral. Por eso, el primer proyecto presentado por el gobierno intenta regular el ingreso a las escuelas.

Bajo esta nueva lógica es importante que las instituciones que participen en el sistema sigan reglas públicas. La oferta educativa se organice de tal manera que exista garantía de existencia de escuelas cercanas y que la educación sea provista sin fines de lucro. Las escuelas privadas subvencionadas no se crean siguiendo lógicas de mercado, sino de necesidades en términos de proyectos educativos, por ejemplo. En general, uno podría pensar que la existencia de la escuela pública debería estar garantizada para todo niño o niña.

El proyecto no ha planteado el reemplazo de escuelas privadas subvencionadas por escuelas públicas, pero sí ha planteado que las escuelas privadas subvencionadas se sujeten a normas públicas (sin fines de lucro e incorporadas en los protocolos públicos de acceso). Eso es importante, ya que estas escuelas están financiadas igualmente por el Estado y actualmente representan el 50% de la matrícula.

Bajo esta nueva lógica, la calidad del sistema educativo no se mide en el resultado, sino en el proceso. Se entiende que el proceso educativo forma también valores. Por lo tanto, es importante que las escuelas sean más integradas económica, social y culturalmente.

Algo que se debe esperar igualmente son los cambios en los mecanismos de financiamiento. El financiamiento público no debe estar guiado por el subsidio a la demanda (voucher), sino que en función de los costos reales de las instituciones de proveer educación de igual calidad a una población diversa en características específicas de localización, vulnerabilidad de los estudiantes y costo de la docencia.

Recalco una vez más que este cambio de paradigma que se ha planteado no sigue a ningún gurú o equivalente. Es lo que guía las políticas sociales de los regímenes de bienestar socialdemócratas, en los que se observan los mayores grados de igualdad social, donde el principio de universalidad se aplica de modo sistemático: clase media y obrera se benefician de un alto nivel de protección social, con un importante rol del Estado.

Finalmente, no es algo que nació en los países nórdicos, porque ellos tienen otra cultura. La ministra de Educación de Finlandia nos explicaba el año pasado en una conferencia en la Universidad de Chile, que el sistema educativo que tenían en su país –el más exitoso del mundo- había sido fruto de un triunfo político de los socialdemócratas a fines de la década del 60, en el cual establecieron la idea que la educación es un derecho de la ciudadanía. Agregaba, además, que ellos tenían que defender su sistema educativo cada día.

Por eso, la reforma educacional no solamente debe ser vista como una propuesta técnicamente correcta y financieramente posible, sino como una propuesta de política pública que responde a cierta visión política de construir un país más socialdemócrata."