viernes, 19 de agosto de 2016

¿En qué está la educación escolar chilena?

Superada o invisibilizada por la cobertura de los ya innumerables problemas de diseño, gestión y comunicación de la llamada "reforma de la educación superior", la educación escolar (esto es, aquella que transcurre desde el nivel inicial a la educación secundaria) vive en relativa calma, sea porque los actores están inmersos en sus preocupaciones cotidianas, sea porque los cambios legales realizados en 2015 están en una fase inicial o más bien en fase preliminar (todavía en estudio sobre cuáles serán los impactos de la ley en el funcionamiento del sistema escolar). 

Más concretamente, la "ley de inclusión" (ley 20.845) ha comenzado recién a implementarse en la región de Magallanes (en lo relativo a las nuevas reglas de procesos de admisión sin selección, basados en una plataforma de postulación en línea y mecanismos de asignación de cupos mayoritariamente "ciegos") en 60 establecimientos. El año próximo se suman las regiones de Tarapacá, Coquimbo, O'Higgins y Los Lagos, superando los 1000 establecimientos. Queda a la vista que el verdadero desafío de implementación no será en Magallanes, sino en las cinco regiones que deberán operar el nuevo proceso de admisión.

Adicionalmente, la ley 20.845 debe avanzar en los cambios en el nivel de sostenedores -término del lucro- han demorado más de lo normal. Sin embargo, la mayoría de los sostenedores no han tomado la decisión de transformarse en corporaciones o fundaciones (ambas figuras jurídicas que no pueden tener fines de lucro) y la están dilatando, generando inquietud en el MINEDUC pues comprende una cantidad importante de establecimientos y matrícula. El propio MINEDUC admite que se podrían producir problemas de cobertura, es decir, problemas para las familias que hoy tienen a sus hijos en establecimientos privados subvencionados con financiamiento compartido, si los dueños de establecimientos deciden cerrarlos o convertirlos en privados pagados. 

Una fracción de este mismo grupo de sostenedores que atienden alumnos catalogados como "vulnerables", tampoco parece dispuesto a suscribir convenios SEP, pues esto supondría una importante pérdida de ingresos y restricciones a su autonomía de gestión. Para el MINEDUC esto es preocupante pues los plazos que establece la ley vencen en 30 de agosto.

En paralelo, en el Congreso se discute la ley de Nueva Educación Pública, cuyo avance se ve ahora en riesgo porque en la Comisión de Educación del Senado se manifestaron críticas (desde senadores oficialistas como de oposición) por la re-centralización que implicaría la creación de una Dirección Nacional y de 68 Servicios Locales que dependerán directamente de esta Dirección Nacional. Se arguye asimismo que los establecimientos no mejorarán en autonomía y que las regiones no tendrán incidencia en la gestión de la educación pública en sus territorios. En contraste, la Fundación Educación 2020 apoya la iniciativa y propone algunas mejoras.

El MINEDUC, por su parte, sigue trabajando sobre la base de iniciativas de apoyo a escuelas y liceos. Se trata de programas (pese a que dentro del MINEDUC se prefiere no usar esta palabra) que proponen focos y estrategias genéricas que cada establecimiento puede adoptar, generalmente inscribiéndolas en su planes de mejoramiento educativo (PME). Muchas de estas iniciativas forman parte de las acciones que el MINEDUC realiza para revitalizar la educación pública.





lunes, 11 de julio de 2016

Política Nacional Docente: ¿es o no una política de continuidad en la relación Estado-Educación?



La Política Nacional Docente (PND) fue recientemente promulgada como la ley 20.903, modificando numerosas normas sobre formación inicial, formación en servicio y carrera docente. En lo esencial, la nueva ley aumenta las exigencias sobre admisión, proceso formativo y egreso de las pedagogías; introduce instancias obligatorias de diagnóstico y evaluación del nivel de logro del perfil profesional (basadas en estándares disciplinarios y pedagógicos que definirá el MINEDUC); eleva los requisitos de acreditación de carreras; establece un proceso de inducción basado en mentorías; define una trayectoria profesional basada en 5 tramos asociados a la  experiencia y certificación de conocimientos y habilidades; aumenta las remuneraciones y mejora los incentivos para que los docentes trabajen en sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad socioeducativa; compromete la creación de un Sistema de Desarrollo Profesional Docente que debería generar un programa de formación continua; e incrementa gradualmente las horas no lectivas para que los profesores dispongan de mayor tiempo para planificación, evaluación de aprendizajes y otras actividades asociadas a la docencia en aula. Una normativa complementaria, por último, debería instaurar un bono de incentivo al retiro de poco más de 21 millones de pesos (proporcional a las horas contrato), beneficiando a docentes del sector municipal y aplicándose desde este año al 2024.

Desde el punto de vista de las universidades que forman profesores, la PND altera de modo significativo los grados de autonomía institucional para definir los requisitos de admisión, el curriculum y las condiciones de operación y de egreso, configurando un escenario de acentuada supervisión estatal, de tal forma que probablemente la pedagogía resulte ser la profesión más regulada en Chile (ni Medicina debe cumplir con tanto requisitos). Si además se recuerda que los salarios, la incorporación al mundo del trabajo y el avance en la carrera serán también definidos por el Estado, entonces queda de manifiesto que se está frente a un caso excepcional de presencia estatal en un campo disciplinario y laboral (la pedagogía). ¿Se trata de una nueva forma de relación Estado-Educación?

La relación Estado-Educación, en general, alude a la concepción subyacente, responsabilidad y actuación del Estado en el desarrollo de los sistemas educativos. Así, por ejemplo, en la mayoría de los países latinoamericanos, la conformación temprana de los sistemas educativos se basó en la acción estatal y luego ha mutado hacia balances donde otros actores (por ejemplo, la Iglesia, la sociedad civil, las comunidades y/o los individuos) han asumido roles tradicionalmente estatales (definición de fines y objetivos, regulación y control, implementación de políticas, propiedad, administración de unidades educativas, financiamiento y evaluación). Los polos de la relación entre Estado y Educación han sido el Estado Docente (máximo protagonismo estatal) y el Estado Subsidiario (mínimo protagonismo estatal) y la evolución histórica en Educación en general es analizada desde la dualidad “privatización/estatización”, donde la primera representa distintas formas de reemplazo o sustitución de funciones y/o participación del Estado en la educación. El Estado subsidiario es aquel escenario donde el Estado menos actúa o donde más se omite (hasta llegar a la “no-política” como forma dominante de presencia); el Estado Docente es el extremo opuesto: sentidos e instrumentos operan desde y en una misma mano estatal.

Entonces, ¿es la PND una expresión de una nueva forma de relación del Estado con la Educación? En apariencia sí, pues se redefine el peso y rol de los actores que participan en la trama educativa, en particular la influencia regulatoria del mercado y del Estado, pero también la autonomía (y la autoridad) de las universidades en tanto entidades formadoras y del sistema escolar como campo del desempeño profesional de los pedagogos. La PND vendría a modificar una fracción de la gobernanza del sistema educativo, pues la definición esencial de qué enseñar será ahora controlada por el MINEDUC (por medio de los estándares y el sistema de evaluación de los mismos); alterará además las relaciones externas de la formación inicial, hoy libradas a la autorregulación de las universidades formadoras (tanto en lo relativo a qué enseñar y a cuántos formar) y a la dinámica general del mercado o, más precisamente, de los empleadores en el sistema escolar. En poco tiempo más, en cambio, tanto las características de la formación como del desempeño y trayectoria de profesores estará regulada por el Estado, a través del MINEDUC. En definitiva, las relaciones entre el campo cultural (las universidades), el campo político (el Estado) y el campo laboral de la pedagogía (digamos, el mercado del trabajo docente) se verán remecidas.

Comparado este escenario próximo con el dominante hasta hace meses y más aún si esta comparación se proyecta hacia los últimos 45 años, se trata de un salto enorme. En efecto, hasta antes de la reforma de inicios de la década de 1980, las universidades eran estatales o eran de propiedad y administración privadas, siendo todas consideradas públicas en un sentido amplio; hasta esa misma década, las pedagogías eran carreras profesionales universitarias, los establecimientos escolares eran mayoritariamente estatales y los profesores funcionarios públicos. El Estado, sin duda, tenía un rol preponderante en una suerte de régimen burocrático profesional.

Los cambios de esa década alteraron radicalmente este protagonismo: se autorizó la creación de universidades privadas, se habilitó a institutos profesionales a impartir pedagogías, se promovió la creación de establecimientos escolares privados subvencionados, se transfirió escuelas y liceos fiscales a municipios y los docentes dejaron de ser empleados fiscales. El Estado se replegó a su función normativa, supervisiva y de financiamiento a la demanda, se precarizó y deslegitimó la profesión docente, al tiempo que la iniciativa privada y la regulación de mercado se impusieron tanto en el nivel escolar como superior. 

Aunque desde la década de 1990 se procuró recuperar el protagonismo estatal, lo cierto es que el Estado subsidiario heredado de la dictadura apenas se atenuó en lo que respecta a la formación inicial docente: la LOCE restituyó la calidad de carrera exclusivamente universitaria a las pedagogías,  pero los institutos profesionales siguieron formando profesores hasta 2015 y las universidades –no solo las privadas- aprovecharon la baja regulación estatal para multiplicar la oferta, haciendo de las pedagogías uno de los principales fuentes de ingresos por matrícula. Los gobiernos de la época intervinieron de distintas formas: primero apoyando financieramente a las universidades para que implementaran innovaciones curriculares y pedagógicas; después complementando este apoyo con estándares de formación y más tarde con evaluaciones nacionales que, sin embargo, eran voluntarias (debilitando así su capacidad performativa). En paralelo y como parte del mismo acento regulatorio y evaluativo del Estado en educación, se implementaron los procesos de acreditación institucional y de programas, haciendo obligatoria esta condición para las pedagogías. El Estado, como es fácil deducirlo, mantuvo un rol subsidiario y sólo lo complementó con un ánimo de disciplinamiento mediante nuevas normas y evaluaciones, lo que suele ser característico de las corrientes de políticas basadas en estándares, evaluación, presión, información y rendición de cuentas (o sea, lo que la literatura también denomina un “Estado evaluador”).

En síntesis, después de dos proyectos de reforma docente (uno durante el anterior gobierno de M. Bachelet y otro en el gobierno de S. Piñera), finalmente un tercer proyecto logra ser aprobado. La PND –como es evidente- busca hacerse cargo del diagnóstico sobre la calidad de la formación inicial docente y, a la vez, quiere reconceptualizar la responsabilidad estatal en este proceso y sus consecuencias, definiendo una mayor participación del Estado no sólo en la regulación y evaluación, sino en los contenidos curriculares de las pedagogías, las formas de evaluar su avance, las maneras en que los nuevos docentes se integran al ejercicio profesional, cómo se pueden desarrollar y cómo serán remunerados. Modifica, en consecuencia, la relación Estado-Educación, aunque sin despegarse de la noción de Estado evaluador y exacerbando su función reguladora. Las funciones ejecutivas, no obstante, las continúa delegando en actores mayoritariamente privados. En este sentido, el deslizamiento hacia una mayor estatalidad es tímido y parcial.



jueves, 16 de junio de 2016

Contradicciones en la reforma de la Educación superior (Columna de Ernesto Águila)

Me parece que Ernesto Águila ha dado en el clavo con su reflexión, desnudando tensiones entre la gratuidad y lo público en Educación Superior, dado el actual escenario y tendencias en este nivel educativo. Transcribo su columna publicada en La Tercera:


Una de las principales dificultades del proyecto de Ley Marco de educación superior ha sido definir su eje vertebrador. En los primeros borradores este fue mejorar la regulación de las instituciones privadas. Hoy el centro de gravedad se ha desplazado hacia el modo de implementación de la gratuidad, la prioridad o no de la educación pública estatal, y la relación del Estado con la heterogénea realidad institucional existente.
Hay que partir por hacerse cargo de una verdad incómoda: existe hoy una contradicción entre promover una educación gratuita universal y fortalecer la educación pública estatal. Extender la gratuidad universal en un sistema altamente privatizado y de mercado como el actual equivale a consolidarlo; es trocar la demanda de 2011 de “educación pública, gratuita y de calidad” por una educación gratuita esencialmente privada. Un movimiento social que no armoniza la demanda de gratuidad universal con la definición del tipo y la calidad/complejidad de las instituciones que debieran proveerla, corre el riesgo de desplazarse silenciosamente de un movimiento socio-político a uno de consumidores.
Otra gran dificultad ha sido la definición de educación pública en la educación superior. En la literatura especializada y en los organismos internacionales no hay dos opiniones: la educación pública es aquella de propiedad y provisión estatal. Sin embargo, resolver conceptualmente un problema no siempre significa solucionarlo en la práctica.
En su desarrollo histórico tres instituciones privadas – Concepción, Austral, Santa María- se asimilaron a instituciones inequívocamente públicas, por lo que el trato hacia ellas no debiera diferenciarse de las estatales. A su vez, dichas universidades constituyen un camino paradigmático a seguir por otras instituciones privadas posteriores a 1981 que quisieran tener un tratamiento similar. Capítulo aparte son las universidades católicas tradicionales. ¿Por qué el Estado debiera apoyarlas? Por su complejidad institucional y por razones históricas. Al separarse el Estado de la Iglesia en 1925, aunque no se suscribió un Concordato como en otros países, se produjo un acuerdo tácito al respecto. Cabe si debatir a cuántas nuevas instituciones confesionales puede un Estado laico apoyar y seguir siendo laico.
El proyecto de educación superior debiera tener claro no sólo su punto de llegada sino las transiciones necesarias, poniendo en su centro un reordenamiento institucional que permita fortalecer y expandir las universidades estatales; apoyar y despejar incertidumbres a las no estatales tradicionales y complejas; ofrecer un camino a las privadas post 81 que quieran evolucionar hacia lo público (en la huella de la Austral, Concepción y Santa María); e ir al rescate solidario de los estudiantes y sus familias capturados hoy en instituciones que se llaman universidades pero que no lo son. Sólo en el marco de un reordenamiento institucional la política de gratuidad universal podrá mantener su signo progresista.

lunes, 6 de junio de 2016

La irritación de Brunner

Fuente: http://www.brunner.cl/
A estas alturas, para nadie resulta sorpresivo que José J. Brunner, otrora ministro del área política del segundo gobierno de la Concertación e integrante frecuente de comisiones o consejos asesores en política edcuativa, no gusta de las reformas que este gobierno se empeña en implementar en Educación. Pero una cosa es la crítica a las desprolijidades e impericia mostrada por el gobierno durante la tramitación legislativa, o al retraso del MINEDUC en la definición de reglamentos para la ley que prohibió (o restringió) el lucro, el copago y la selección; o bien el disgusto por los vaivenes en materia de educación superior. Todo ello hasta se puede compartir. Sin embargo, ahora la irritación de Brunner va más allá y apunta a la narrativa que promueve el gobierno, rotulándola simplemente como un "mito". Cito bueno parte de la columna publicada por Brunner este domingo y que se puede consultar en su blog:
Nuestro debate sobre políticas educacionales sufre de una progresiva distorsión. Por un lado, el Mineduc proclama como éxitos de la reforma cosas tales como: “Se terminó la educación de mercado”, “pasó a ser un bien público”, “la educación ha dejado de gravitar en torno al dinero” o “la ley establecerá un sistema de educación superior inclusivo, pertinente y de calidad”. Por otro lado, la autoridad declara que el sistema escolar estaría enfilado hacia un nuevo rumbo, dirigido hacia una mayor igualdad en la sociedad chilena.En ambos lados, hay un conjunto de mistificaciones que conviene aclarar. 
En esto debemos aprender de los estudios llevados a cabo por la OCDE. Por ejemplo, insisten que una implementación efectiva supone aumentar las capacidades en la base, a nivel de aulas y colegios. Recomiendan contar con directores que sean verdaderos líderes pedagógicos capaces de “dar vuelta” colegios fallidos. Subrayan la necesidad de crear o fortalecer comunidades profesionales que puedan llevar las innovaciones hasta el interior de las salas de clase. Asimismo, se recomienda evitar iniciativas que desestabilicen a los colegios o que desconozcan el contexto dentro del cual se desenvuelven.
La mayoría de los proyectos de reforma impulsados por la administración Bachelet en este sector no ha considerado estas elementales lecciones. Su diseño fue improvisado, no se incluyeron dispositivos de evaluación, se puso énfasis solo en los aspectos legislativos, se dejó a un lado la articulación de acuerdos, se pasó por alto el conocimiento existente y se hostilizó a los sostenedores, las comunidades escolares y las instituciones de educación superior.
La sala de clase, las prácticas pedagógicas, la calidad de los aprendizajes, el cierre de brechas sociales, una mayor equidad, la capacitación de los docentes en ejercicio, una educación superior dinámica y vinculada con el desarrollo del país y las regiones, todo eso se halla lejos del corazón de la reforma.
Con todo, las principales mistificaciones se ubican en otro lado: el del (supuesto) poder que se atribuye a la educación para producir -como una nueva “mano invisible”- una sociedad más equitativa, movilidad social, igualdad de estatus y una mejor distribución del ingreso.
Originalmente, esta tesis fue planteada por la teoría del capital humano y acompañó a la visión neoliberal del mundo. Se postuló (y creyó) que la educación contribuía significativamente a todos esos fines sociales. Además, a crear empleo, aumentar la productividad, ensanchar el emprendimiento, facilitar la difusión de innovaciones tecnológicas e incrementar la competitividad de las empresas y la economía nacional.
Tan expectante tesis llegó a ser adoptada de manera casi uniforme, e igualmente acrítica, por economistas convencionales, organismos internacionales y fervorosos creyentes en el mejoramiento automático de las oportunidades de vida.
Por el contrario, la sociología, más realista -y más escéptica también cuando no se deja llevar por los vientos de alguna utopía- postula que la educación, entregada a los mecanismos espontáneos de transmisión de la familia, la escuela y la sociedad, termina reproduciendo las desigualdades de la cuna y sirviendo como un dispositivo de selección, clasificación, estratificación y jerarquización de las personas. No osaría, por lo mismo, prometer la igualdad en la tierra o la movilidad ascendente hacia el cielo. Pues sabe -desde hace más de un siglo- que para emparejar oportunidades, compensar diferencias, reconocer méritos y cerrar brechas de aprendizaje y bienestar, la educación necesita domesticarse, civilizarse, cultivarse y transformarse.
La distorsión óptica bajo la que hemos vivido estos últimos años se genera por ese enfoque economicista y por la idea de que las reformas impulsadas por la actual administración estarían operando como un interruptor de la reproducción educacional de las desigualdades.
El mito es pensar que la educación puede transformar las sociedades y hacerlas más justas (mejor distribución del ingreso, status similar y movilidad social). La realidad, dice Brunner, muestra que la educación no puede prometer esto, salvo que se cuente con "un programa de reformas muy distinto", centrado en la gestión, el liderazgo, la profesionalización docente, la mejora de las condiciones de trabajo en las escuela, el desarrollo de redes de apoyo, un curriculum para el siglo XXI y políticas destinadas a incidir en las carencias de los hogares de esos alumnos. Una reforma de gestión, curriculum y pedagogía; no de arquitectura y legislación.

A primera vista, pareciera que Brunner quiere barrer con uno de los axiomas de la política y las reformas educativas, el mismo que sostiene UNESCO, UNICEF y los organismos multilaterales como el BID, el Banco Mundial y la propia OECD. Este axioma sostiene que la educación puede hacer la diferencia o, más ampliamente, que la educación puede contribuir al desarrollo de los países y al bienestar de sus habitantes. Por supuesto, nadie en política educativa es tan iluso para creer que la educación es la panacea para todos los males de la sociedad. Pero a la vez nadie es tan pesimista para sostener que la educación no importa. Ni siquiera Brunner, pues luego resume la que debería ser la agenda educativa que el país debe implementar.

La irritación de Brunner, en consecuencia, es con los discursos y la agenda de cambios que este gobierno está impulsando. Tiene razón cuando reprocha que las reformas actuales son hasta ahora meros cambios legislativos logrados sin una base fuerte de consensos (muy al contrario, fueron aprobadas a contrapelo de muchos grupos de interés). Tiene razón cuando afirma que no es claro el dispositivo de evaluación de estas políticas (omisión frecuente en Chile, por lo que no sabremos con exactitud si logran o no sus objetivos y metas). Tiene razón cuando tilda de "mitos" afirmaciones como que "se terminó la educación de mercado" y que hoy tenemos un sistema donde "ha dejado de gravitar el dinero" (es entendible su enfado, pues no hay evidencia que permita sostener esto y porque es excesivo atribuirle ese impacto a una reforma).

A mi juicio, en su enojo Brunner olvida lo propio del lenguaje de los políticos. Éstos usan frases hechas y grandilocuentes, sobre todo si hay cámaras y prensa por delante. Elaboran enunciados de política, pero no hablan el lenguaje de las políticas. Olvida que, en general, los políticos no participan en los procesos de diseño, planificación, implementación y evaluación de políticas. Por eso dicen lo que dicen.



sábado, 4 de junio de 2016

¿Está la educación basado en opiniones y no en evidencia?

Una entrevista de hace algunos meses a Viviane Senna en Brasil provoca justamente con la afirmación siguiente: "La educación está basada en opiniones, no en ciencia". Por supuesto, generó molestia entre académicos y especialistas pues interpretaron las palabras de Senna como una descalificación de la pedagogía y como una predilección por una comprensión economicista.

En Chile, el argumento se repite con cierta frecuencia por quienes se oponen al cambio, especialmente cuando las reformas propuestas van contra tendencia. Así, por ejemplo, respecto del fin del lucro en educación escolar se decía que no había suficiente evidencia para sustentar la bondad o beneficio de esa política. De igual modo, cuando se habla del "efecto par", cuya evidencia no resulta concluyente (o sea, hay estudios que apoyan y otros que rechazan la hipótesis según la cual los desaventajados se benefician de compartir experiencias educativas con los más aventajados y estos últimos no se ven perjudicados con dicha interacción) o cuando se argumenta a favor de la descentralización y autonomía escolar (como ocurre ahora con el proyecto de ley de nueva educación pública).

Por "evidencia" en general se entiende los datos y/o conclusiones que resultan de estudios o investigaciones acerca de los beneficios y efectos adversos de determinadas medidas o políticas en otros países o en escenarios controlados (experimentos). Una política basada en evidencia, en conclusión, es aquella que funda sus razones, focos y estrategias en resultados de otras políticas que han sido documentadas y evaluadas en su eficacia y/o impacto. Por supuesto, hay buenos argumentos para recomendar que las políticas se basen en investigación o que respondan a diseños técnicamente respaldados: la eficiencia en el gasto estatal, el uso alternativo de los recursos públicos, la eticidad de implementar medidas en poblaciones escolares cuando no se conoce su resultado probable, etc.

Pero también hay riesgos: la evidencia tiende a ser reproductiva y conservadora, o sea, sólo existe evidencia de aquello que ya existe; la evidencia tiende a ser abundante de aquellas políticas que también son más frecuentes en el mundo, lo cual depende también de factores sociopolíticos y contextuales (lo que resultaba recomendable a mediados del siglo pasado hoy puede no serlo e incluso puede ser contraindicado). Es siempre más dificultoso probar que algo está equivocado o es inconsistente cuando lo que se busca contrariar es justamente lo hegemónico (o sea, cuando está dentro del paradigma dominante).

¿Es conveniente contar con evidencia? Por supuesto, pero siempre en la medida que previamente se haya convenido un horizonte normativo que sustente el juicio sobre la calidad de esas evidencias. Sin principios o valores, las evidencias son datos vacíos; aunque en rigor no es posible asumir una verdadera neutralidad en la evaluación de efectividad de políticas. Pero a la vez, sin evidencias, los principios y valores de una política se acercan riesgosamente a ser mera retórica. 

¿Y por qué no tenemos evidencia que afirme la bondad de las políticas? La principal razón quizá esté en que evaluar concienzudamente una política requiere tiempo (sobre todo en educación) y, en cambio, el rango de tiempo de los políticos es escaso (un gobierno tiene generalmente un periodo para implementar sus propuestas). La segunda razón es derivada: evaluar políticas -justamente porque toma tiempo- cuesta dinero: si los beneficios de una evaluación de política probablemente los recibirá el próximo gobierno, ¿para qué invertir en ello?

Un ejemplo de reformas basadas en evidencia es el artículo de Murnane y Ganimian (junio de 2014), titulado "¿Cuáles son las lecciones de las evaluaciones de impacto rigurosas de políticas educativas para América Latina?" publicado por Interamerican Dialogue. Ambos proponen 4 lecciones de política que resultan de la evaluación de impacto de políticas de países en vías de desarrollo:
  • "Primero, reducir los costos de asistir a la escuela y proveer alternativas a las escuelas públicas tradicionales aumenta la asistencia y la escolaridad, pero no siempre el desempeño. 
  • Segundo, proveer información sobre la calidad de las escuelas, las prácticas que los padres pueden implementar para mejorar el desarrollo de sus niños, y los retornos educativos incide en las acciones de los padres y el desempeño de las escuelas privadas.
  • Tercero, más y mejores recursos mejoran el desempeño estudiantil, pero sólo cuando influyen la experiencia cotidiana de los niños en la escuela. 
  • Cuarto, los incentivos bien diseñados aumentan el esfuerzo docente y el desempeño de los alumnos más rezagados, pero para lograr niveles de instrucción enseñanza mínimamente aceptables, los docentes menos calificados necesitan orientación y apoyo específicos."


martes, 3 de mayo de 2016

Nueva Educación Pública

El avance del proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Educación Pública (NEP) avanza en su trámite legislativo con relativa fluidez. Se ha instalado -casi unánimemente- la necesidad de superar el modelo de educación municipal, aunque hay voces que defienden la experiencia de comunas que se han caracterizado por hacer significativos aportes propios al financiamiento de sus establecimientos -como Las Condes- o de aquellas que han instalado un modelo de gestión basado en incentivos y altos grados de autonomía a las escuelas. Precisamente, en el debate reciente se han planteado objeciones específicas relacionadas con los grados de descentralización, el fortalecimiento de capacidades en equipos escolares y con el real potencial de esta reforma al mejoramiento de los aprendizajes. 

La crítica anterior ha sido planteada por el Centro de Políticas Públicas (CPP) de la UC, tanto en medios de prensa como en seminarios. El argumento base es que una reforma de la educación pública debe tender al desarrollo de la autonomía de los establecimientos y del nivel local, dotándolos de capacidades y atribuciones para resolver sus focos y prioridades, a la vez que debe existir un sistema de responsabilización con consecuencias fuertes, incluido el cierre de establecimientos y la remoción de las autoridades. Esto, dicen estos críticos, no se advierte con claridad en el proyecto actual pues hay una predominancia del nivel central (la Dirección Nacional de Educación Pública) en la estructuración y conducción del sistema y hay un debilitado nivel local (el Consejo Local de Educación asociado a cada Servicio Local de Educación SLE) apenas dotado de roles consultivos en los temas estratégicos y -para colmo- demasiado dependiente de los ciclos políticos (los integrantes del Consejo durarían poco tiempo en sus cargos). No hay, agregan, en el proyecto, iniciativas que fortalezcan atribuciones del director ni que lo enfoquen en la gestión pedagógica, su segumiento y mejora.

El problema sería, entonces, que el proyecto NEP concentra demasiadas facultades en instancias nacionales. La crítica tiene sentido si se considera que la Dirección Nacional definirá las metas a 6 años y las estrategias para ello. Los SLE, a su turno, deberán definir planes a 6 años asociados a convenios de desempeño y logro de estas metas. Por tanto, hay un claro riesgo de que los SLE deban ocuparse de estas metas, sin tener espacio efectivo para definir e implementar metas propias del territorio. Una solución sería limitar la posibilidad de la Dirección Nacional para definir sólo las metas y no las estrategias, donde además estas metas representen como máximo el 50% de los compromisos de gestión de cada SLE (para que haya oportunidades reales de una gestión terroritorial con autonomía). Las estrategias, a su vez, serían resorte de los SLE, los que podrán definirla atendiendo sus particularidades, sellos, recursos y capacidades de gestión.

Otras críticas se refieren al tamaño de los SLE, considerados demasiado grandes para una adecuada gestión. El CPP señala que hay literatura donde se indica que para lograr economías de escala se requiere un tamaño equivalente a 3.500 a 8.000 alumnos, rango por encima del cual lo que se arriesgaría sería precisamente "des-economías de escala". Para el proyecto NEP, el tamaño promedio es de 20.000 alumnos y 80 establecimientos. En realidad, el problema no es sólo de tamaño crítico, sino de complejidad y composición de la oferta y demanda en cada territorio. Es decir, el financiamiento asociado a un determinado tamaño de matrícula será o no suficiente dependiendo de las características socioeducativas de esa matrícula y dependiendo de las capacidades y recursos de gestión que el SLE disponga. Por otra parte, también influirá la dinámica de los otros proveedores (o sea, la competencia) y su capacidad de atracción de la matrícula que hoy está en las escuelas y liceos públicos del respectivo territorio. O sea, en el previsible escenario de migración de los estudiantes a establecimientos no SLE, ¿cómo se asegurará el financiamiento y quién se hará cargo del déficit?

La pregunta lleva a otra crítica al proyecto NEP: éste no aborda el modelo de financiamiento basado en la matrícula y asistencia, pese a que se trata de un factor determinante en la crisis de la educación municipal. Por supuesto, aunque hay ejemplos evidentes de mala gestión en muchos municipios, el déficit estructural de financiamiento (que implica cuantiosas deudas previsionales y con proveedores) es una consecuencia directa de la pérdida de matrícula y de la subestimación de los costos de educar en sectores de pobreza, escenario frecuente en el sector municipal. Y todo ello remite a la persistencia de un modelo de financiamiento a la demanda. Por consiguiente, no incluir esta dimensión en una reforma de la educación pública equivale a dejar pendiente un tema vertebral. El gobierno admite lo anterior, pero argumenta que una reforma al sistema de subvenciones no puede ser parte de la NEP pues el modelo de financiamiento también se aplica a los establecimientos privados subvencionados. Es otra gran reforma, dicen.






lunes, 18 de abril de 2016

Habilidades escolares para el siglo XXI (Patricio Meller, Fundación Chile)

Transcribo una columna publicada en El Mercurio por Patricio Meller, quien se desempeña como presidente de la Fundación Chile. La redacción es telegráfica, pero el contenido recoge una discusión de varios años en organismos internacionales. Hay recursos interesantes al respecto en OECD y otros sitios. Esta es la columan de Meller:


Hay gran desconexión entre lo que los estudiantes aprenden en el colegio y lo que sucede en el mundo real. Existe discrepancia entre lo que se enseña y las habilidades que requieren los empleos existentes. ¿Dónde trabajarán los egresados de educación media?

Más todavía, "en el futuro habrá empleos que aún no existen, con tecnologías que aún no han sido inventadas para problemas que aún no sabemos que son problemas" (R. Riley, Ministerio de Educación de EE.UU.).

En efecto, los trabajos rutinarios y repetitivos (de obreros, empleados y profesionales) serán sustituidos por un software o efectuados por máquinas y robots. Las proyecciones sugieren que el 47% de todos los empleos actuales de EE.UU. serán automatizados en 2034.

Los robots ya llegaron. La amenaza de competitividad futura de menores costos laborales no vendrá de China, sino de los robots.

¿Qué tareas no harán los robots? Tareas no rutinarias para las que se necesita el "toque humano": (a) Solución de problemas complejos desconocidos y no estructurados que requieren capacidad conceptual. (b) Uso, procesamiento y transmisión de nueva información que demanden capacidad para discriminar entre información interesante e irrelevante. (c) Empleos que requieran interacción interpersonal.

Vemos que hay una avalancha de información generada; lo que antes se generaba en un siglo, ahora se genera en meses. Esto implica habilidades distintas respecto de la información. La comprensión de lectura hace 20 años involucraba seguir instrucciones; ahora requiere buscar eficientemente en internet e identificar la información importante.

Hay otros desafíos cruciales que están presentes en el siglo XXI: aumento de la incertidumbre y de la inestabilidad, incremento de la violencia, resurgimiento del chovinismo cultural y ascenso del fundamentalismo y de la intolerancia.

Pero además siguen pendientes los desafíos del siglo XX: (a) Desafío distributivo: (i) cerrar las dos brechas: la interna y la externa, (ii) una educación inclusiva NQA ("Nadie queda afuera"). (b) Desafío social: (i) familias heterogéneas, (ii) reducción de la solidaridad y la cohesión social. (c) Desafío económico: (i) desilusión respecto del progreso, (ii) aumento del desempleo juvenil. "¿Habrá buenos empleos en el futuro?".

Supuestamente, la educación es la vía para enfrentar (¿y resolver?) estos dilemas. En efecto, la educación es un factor clave para la transformación económica y social, individual y nacional. Pero la educación escolar tiene que cambiar y preparar a los jóvenes para un mundo complejo con desafíos inesperados y, además, para que puedan satisfacer sueños y anhelos.

Este cambio educacional está asociado a la adquisición de las habilidades escolares para el siglo XXI, que comprenden: (a) Pensamiento crítico: cuestionar, cuestionar, cuestionar; no parar de cuestionar. (b) Creatividad: se nace con, pero también se puede adquirir; la imaginación es un ingrediente básico, y todos la tenemos al nacer. (c) Curiosidad: preguntar, preguntar, preguntar; siempre preguntar. (d) Trabajo en equipo, por cuanto un grupo heterogéneo y diverso genera una retroalimentación fructífera. (e) Comunicación: en el siglo XXI, siglo de la información y de la comunicación, es vital la transmisión oral y escrita de las ideas.

Al adquirir las habilidades escolares para el siglo XXI, los jóvenes tendrán pensamiento propio y capacidad para resolver problemas desconocidos y lograr la autorrealización futura. Adicionalmente, estas habilidades les permitirían a nuestros escolares competir de manera ventajosa con los jóvenes de los otros países y con los robots del futuro. El problema central consiste en cómo se enseña cada una de estas habilidades. Esta es la agenda de trabajo de la Fundación Chile para los próximos dos años.



lunes, 4 de abril de 2016

¿Necesita la educación escolar una reforma institucional? (Emiliana Vegas, BID)


Transcribo una columna titulada "¿Necesita la educación escolar una reforma institucional?" publicada hace algunas semanas por Emiliana Vegas (BID) en La Tercera:

EL DEBATE parlamentario en Chile sobre el proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Educación Pública ha generado una discusión sobre si se necesita una nueva institucionalidad que  reemplace a los municipios como sostenedores de la educación por servicios locales de educación pública. Han surgido argumentos que las reformas institucionales propuestas no mejorarían  la calidad porque  las escuelas mejoran principalmente en el ejercicio de su autonomía, independientemente del marco institucional.
La investigación sobre procesos de mejora escolar no apoya esta interpretación. Por el contrario, sugiere que el marco institucional importa, y mucho. Las escuelas (como cualquier institución) mejoran solo en la medida de sus capacidades. Una vez alcanzado el límite de la capacidad interna, cualquier avance adicional requiere un impulso (conocimiento, recursos, personal) externo integrado con los esfuerzos internos de mejora.
El análisis de casos internacionales muestra que la institucionalidad de nivel intermedio -consejos escolares en Ontario, Canadá, distritos escolares en los Estados Unidos,  municipios en Finlandia -puede efectivamente apoyar a las escuelas en sus procesos de mejora, a través de:  planificar estratégicamente con énfasis en cómo afectar el núcleo pedagógico en el aula; implementar mecanismos de apoyo que actúan integradamente sobre el currículum, las estrategias de enseñanza y el desarrollo profesional; proveer soporte a los equipos directivos escolares y sostener una cultura de mejora continua basada en datos para identificar necesidades de mejora a nivel sistémico y escolar.
En sistemas educativos que cuentan con una institucionalidad de nivel intermedio hay, además, mecanismos anidados de soporte. Cada uno de los niveles de la administración escolar (ministerio central, institucionalidad de nivel intermedio, escuela), identifica necesidades de mejora y apoya en la generación de capacidades en los niveles subsecuentes.
Por ejemplo, en Ontario, Canadá, la oficina de Desempeño Estudiantil del Ministerio de Educación provincial capacita y provee apoyo constante a los consejos escolares para que ellos provean soporte a sus escuelas. Las escuelas catalogadas como de rendimiento insuficiente reciben apoyo en forma conjunta entre el Ministerio central y su consejo escolar. Esta estructura aúna esfuerzos de ambas instancias, a la vez que el Ministerio central se responsabiliza por proveer soporte en forma directa a las escuelas y consejos escolares que más lo necesitan.
Esta perspectiva resalta el rol del agente externo en la mejora escolar: no se trata de autonomía  versus heteronomía, sino de los soportes que un agente externo puede proporcionar a una institución embarcada en un proceso de mejora en el marco de su autonomía, ya sea a nivel escolar o a nivel intermedio.
El proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Educación Pública avanza en poner el foco en la necesidad de contar con soportes externos que sostengan procesos de mejora escolar. Como en toda reforma sistémica, el mayor desafío estará en su implementación efectiva.

lunes, 28 de marzo de 2016

Las tareas 2016 en Educación

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Aprobadas las leyes señeras de gratuidad (no copago),  (no lucro) y no selección (la llamada "Ley de Inclusión Escolar") y la Carrera Docente, resulta evidente que este año debería comenzar el proceso de puesta en marcha al menos de la primera de ella y los pasos preparatorios de la segunda (dado que comienza en 2017, este año debe hacerse el "encasillamiento", o sea, la clasificación de los docentes en ejercicio en las categorías de desempeño que establece la nueva normativa). 

En la prensa ya se dio una discusión sobre dos cuestiones de la Ley de Inclusión: a) el retraso en la publicación de reglamentos que operacionalizan la ley (sobre todo en lo relativo a qué se entendería por fines educacionales en materia de gastos con dineros públicos); y b) el alcance de las normas de no discriminación (no suspensión ni expulsión) y su traducción en medidas prácticas de gestión de la convivencia al alero del proyecto educativo institucional. Pues bien, la normativa deja espacios de interpretación sobre qué puede o no hacer un establecimiento en materia de regulación de la convivencia, sin que luego la Superintendencia de Educación les objete las decisiones tomadas a posteriori. 

Un tercer tema que se ha planteado es el real impacto de esta nueva normativa en términos de calidad. En primer lugar, se dice que la transformación del sistema escolar hacia la plena gratuidad en los establecimientos financiados por el Estado es poco relevante pues son sólo 783 las escuelas que antes no eran gratuitas y ahora sí lo son, de casi diez mil gratuitas en el país (9.985). En segundo lugar, no hay elementos de esta normativa que incidan directamente en la mejora de los resultados escolares en el corto plazo. Dicho de otra forma, no se avizora que los resultados SIMCE y/o en pruebas estandarizadas internacionales se modifiquen ahora que comienza la implementación de la ley.

Esta crítica puede ser mejor comprendida si se distinguen políticas de largo y corto alcance o, más exactamente, si se distingue una agenda larga y otra corta. El MINEDUC ha puesto su foco en la "agenda larga" (al menos eso es lo que es discutido en la prensa), esto es, en las políticas de re-estructuración del sistema escolar, con un claro acento en una redefinición del papel del Estado en la conducción y regulación del sistema (aun cuando no se modifica la naturaleza de provisión mixta del servicio educativo ni la base de financiamiento a la demanda, sin distinción respecto de la oferta). Esto es manifiesto en la Ley de Inclusión y en el proyecto de Nueva Educación Pública (NEP). A su vez, en la nueva Política Nacional Docente también el Estado asumirá roles importantes. 

El problema de la agenda larga es que los efectos de estas políticas en términos de mejora de la calidad de los resultados no se verán en el corto plazo. Lo que probablemente sí se advertirá ahora es la modificación de la experiencia cotidiana de muchas escuelas, dado que la composición del alumnado podría cambiar y con ello las interacciones entre los diversos actores de la comunidad escolar. Asimismo, la mejora de infraestructura y equipamiento en algunas escuelas municipales hará posible que también allí se genere un mejor clima escolar.

El MINEDUC, en consecuencia, parece concentrado en la agenda larga y con una agenda corta mínima o de escasa visibilidad. Por "agenda corta" entiendo aquella cuyo focos y resultados son visibles en el corto o mediano plazo. Es esencialmente aquel repertorio de políticas de mejoramiento de la eficacia y la eficencia del sistema escolar, vale decir, mayor cobertura y más acceso en educación parvularia, mejores tasas de aprobación y egreso oportuno en educación básica y media, menores tasas de repetición y deserción, mayores aprendizajes evidenciados en pruebas nacionales o internacionales. Por lo general, estas políticas requieren segmentar el sistema escolar o -lo que es lo mismo- necesitan focalización, o sea, precisan identificar aquellos grupos donde el problema se hace más acuciante y urgente de resolver y/o donde es más costo-efectivo intervenir. Por ejemplo, los territorios y grupos de familias donde hay menor matriculación en educación parvularia; los niveles escolares donde se presenta la mayor tasa de deserción; los estudiantes que presentan el menor nivel de logro de aprendizajes clave (comprensión lectora, manejo numérico y razonamiento científico, en terminología de la OECD). Sobre estos focos, el MINEDUC no ha impulsado activamente políticas en este periodo... ¿podrá mostrar resultados en lo que resta del actual gobierno? Es improbable, pero al menos debería dejar sentadas las bases de la mejora en estos dos años (2016 y 2017).

Si se asume esta premisa (o sea, la de gestionar no sólo la transformación del sistema escolar, sino la mejora de sus procesos y resultados actuales), las tareas 2016, en apretada síntesis, son:
  1. Asegurar una oportuna y adecuada implementación de las nuevas normativas, proveyendo los apoyos necesarios a las comunidades escolares, monitorear esta implementación y hacer rápidamente los ajustes que dicha evaluación de proceso sugiera.
  2. Definir y lanzar un portafolio de políticas orientadas a generar mejores oportunidades para los grupos de estudiantes que hoy repiten curso y/o abandonan el sistema escolar (modificación de normativa sobre promoción y "escuelas de segunda oportunidad", por ejemplo) o que no alcanzan los niveles mínimos de logros en aprendizajes clave.
  3. Implementar políticas de apoyo e incentivos a las familias, especialmente para aumentar el acceso, permanencia y aprendizajes en educación parvularia.
  4. Implementar un programa enérgico de fortalecimiento del liderazgo directivo y las capacidades docentes en escuelas y liceos, cuyos resultados en pruebas nacionales son deficientes.



domingo, 14 de febrero de 2016

Bajo rendimiento: la historia se repite (OECD)

A inicios de esta semana se conoció el Informe PISA (OECD) que analiza a los estudiantes de bajo rendimiento y los factores asociados a dicho desempeño. Los datos se refieren a jóvenes de 15 años que rindieron las pruebas de Lectura, Matemática y Ciencias en 2012. El informe parte constatando lo obvio: hay una estrecha relación entre la condición socioeconómica y el resultado en pruebas estandarizadas. En Chile un estudiante de un hogar o entorno de bajos recursos tiene seis veces más posibilidades de tener bajo rendimiento que uno de más recurso (en PISA 2012, un 75% de los estudiantes desfavorecidos económicamente tuvo un bajo rendimiento en 2012, mientras que este índice se redujo a un 25% en estudiantes con altos ingresos).

Sin embargo, añade otros datos de interés para el caso chileno:
  1. El 74% de los alumnos de bajo rendimiento no asistió a educación parvularia.
  2. El 81% repitió al menos un curso.
  3. El 49,6% de ellos cursaba educación técnico profesional.
  4. El 11% faltó a clases al menos una vez en las dos semanas previas a la prueba PISA.
  5. Dedicaba en promedio 2,8 horas semanas a tareas escolares en casa.
  6. El 68% de estos alumnos asistía a un establecimiento donde, según los directores, las familias prestaban escasa atención y presión para que lograran los aprendizajes esperados.
  7. El 63,5 asistía a establecimientos donde los profesores tenían bajas expectativas sobre sus capacidades y logros de aprendizaje.
  8. El 61,4% tenía oportunidades de clases extra en horario extraescolar.

Las señales son elocuentes: las oportunidades tempranas (la educación inicial) hacen una diferencia no remontable más tarde y el bajo rendimiento ya se ha hecho notar antes en forma de repetición. Asimismo, las bajas expectativas docentes y la debilidad del apoyo y presión en el hogar concurren al bajo desempeño. A la vez, la mayoría de estos estudiantes han tenido opciones de refuerzo en horario extraescolar y también realizan tareas en el hogar, pero esto no es suficiente para impedir el bajo rendimiento. Trayectorias tardías, fracaso escolar, profesores que no creen en sus capacidades, un hogar que no ayuda (quizá porque no puede) y una enseñanza escolar que no es efectiva se conjungan en estos casos.

Las políticas que ayudan, sin embargo, no son desconocidas:
  • Detección y apoyo lo antes posible.
  • Alimentar la confianza en sus capacidades y las altas expectativas en los propios estudiantes.
  • Apoyo específico a escuelas y familias desfavorecidas.
  • Crear un ambiente escolar de alta exigencia y apoyo a los estudiantes.
  • Limitar la agrupación de los alumnos según habilidades (¡o sea, mezclarlos!)
  • Aumentar las oportunidades de acceso a la educación inicial.