La Política
Nacional Docente (PND) fue recientemente promulgada como la ley 20.903,
modificando numerosas normas sobre formación inicial, formación en servicio y
carrera docente. En lo esencial, la nueva ley aumenta las exigencias sobre
admisión, proceso formativo y egreso de las pedagogías; introduce instancias
obligatorias de diagnóstico y evaluación del nivel de logro del perfil
profesional (basadas en estándares disciplinarios y pedagógicos que definirá el
MINEDUC); eleva los requisitos de acreditación de carreras; establece un
proceso de inducción basado en mentorías; define una trayectoria profesional
basada en 5 tramos asociados a la
experiencia y certificación de conocimientos y habilidades; aumenta las
remuneraciones y mejora los incentivos para que los docentes trabajen en
sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad socioeducativa; compromete la
creación de un Sistema de Desarrollo Profesional Docente que debería generar un
programa de formación continua; e incrementa gradualmente las horas no lectivas
para que los profesores dispongan de mayor tiempo para planificación, evaluación
de aprendizajes y otras actividades asociadas a la docencia en aula. Una
normativa complementaria, por último, debería instaurar un bono de incentivo al
retiro de poco más de 21 millones de pesos (proporcional a las horas contrato),
beneficiando a docentes del sector municipal y aplicándose desde este año al
2024.
Desde el punto de
vista de las universidades que forman profesores, la PND altera de modo
significativo los grados de autonomía institucional para definir los requisitos
de admisión, el curriculum y las condiciones de operación y de egreso,
configurando un escenario de acentuada supervisión estatal, de tal forma que
probablemente la pedagogía resulte ser la profesión más regulada en Chile (ni
Medicina debe cumplir con tanto requisitos). Si además se recuerda que los
salarios, la incorporación al mundo del trabajo y el avance en la carrera serán
también definidos por el Estado, entonces queda de manifiesto que se está
frente a un caso excepcional de presencia estatal en un campo disciplinario y laboral
(la pedagogía). ¿Se trata de una nueva forma de relación Estado-Educación?
La relación
Estado-Educación, en general, alude a la concepción subyacente, responsabilidad
y actuación del Estado en el desarrollo de los sistemas educativos. Así, por
ejemplo, en la mayoría de los países latinoamericanos, la conformación temprana
de los sistemas educativos se basó en la acción estatal y luego ha mutado hacia
balances donde otros actores (por ejemplo, la Iglesia, la sociedad civil, las
comunidades y/o los individuos) han asumido roles tradicionalmente estatales
(definición de fines y objetivos, regulación y control, implementación de
políticas, propiedad, administración de unidades educativas, financiamiento y
evaluación). Los polos de la relación entre Estado y Educación han sido el
Estado Docente (máximo protagonismo estatal) y el Estado Subsidiario (mínimo
protagonismo estatal) y la evolución histórica en Educación en general es
analizada desde la dualidad “privatización/estatización”, donde la primera representa
distintas formas de reemplazo o sustitución de funciones y/o participación del
Estado en la educación. El Estado subsidiario es aquel escenario donde el
Estado menos actúa o donde más se omite (hasta llegar a la “no-política” como
forma dominante de presencia); el Estado Docente es el extremo opuesto:
sentidos e instrumentos operan desde y en una misma mano estatal.
Entonces, ¿es la
PND una expresión de una nueva forma de relación del Estado con la Educación?
En apariencia sí, pues se redefine el peso y rol de los actores que participan
en la trama educativa, en particular la influencia regulatoria del mercado y
del Estado, pero también la autonomía (y la autoridad) de las universidades en
tanto entidades formadoras y del sistema escolar como campo del desempeño
profesional de los pedagogos. La PND vendría a modificar una fracción de la
gobernanza del sistema educativo, pues la definición esencial de qué enseñar será
ahora controlada por el MINEDUC (por medio de los estándares y el sistema de
evaluación de los mismos); alterará además las relaciones externas de la
formación inicial, hoy libradas a la autorregulación de las universidades
formadoras (tanto en lo relativo a qué enseñar y a cuántos formar) y a la
dinámica general del mercado o, más precisamente, de los empleadores en el
sistema escolar. En poco tiempo más, en cambio, tanto las características de la
formación como del desempeño y trayectoria de profesores estará regulada por el
Estado, a través del MINEDUC. En definitiva, las relaciones entre el campo
cultural (las universidades), el campo político (el Estado) y el campo laboral de
la pedagogía (digamos, el mercado del trabajo docente) se verán remecidas.
Comparado este
escenario próximo con el dominante hasta hace meses y más aún si esta
comparación se proyecta hacia los últimos 45 años, se trata de un salto enorme.
En efecto, hasta antes de la reforma de inicios de la década de 1980, las
universidades eran estatales o eran de propiedad y administración privadas,
siendo todas consideradas públicas en un sentido amplio; hasta esa misma
década, las pedagogías eran carreras profesionales universitarias, los
establecimientos escolares eran mayoritariamente estatales y los profesores
funcionarios públicos. El Estado, sin duda, tenía un rol preponderante en una
suerte de régimen burocrático profesional.
Los cambios de esa
década alteraron radicalmente este protagonismo: se autorizó la creación de
universidades privadas, se habilitó a institutos profesionales a impartir
pedagogías, se promovió la creación de establecimientos escolares privados
subvencionados, se transfirió escuelas y liceos fiscales a municipios y los
docentes dejaron de ser empleados fiscales. El Estado se replegó a su función
normativa, supervisiva y de financiamiento a la demanda, se precarizó y
deslegitimó la profesión docente, al tiempo que la iniciativa privada y la
regulación de mercado se impusieron tanto en el nivel escolar como superior.
Aunque desde la
década de 1990 se procuró recuperar el protagonismo estatal, lo cierto es que
el Estado subsidiario heredado de la dictadura apenas se atenuó en lo que
respecta a la formación inicial docente: la LOCE restituyó la calidad de
carrera exclusivamente universitaria a las pedagogías, pero los institutos profesionales siguieron
formando profesores hasta 2015 y las universidades –no solo las privadas-
aprovecharon la baja regulación estatal para multiplicar la oferta, haciendo de
las pedagogías uno de los principales fuentes de ingresos por matrícula. Los
gobiernos de la época intervinieron de distintas formas: primero apoyando
financieramente a las universidades para que implementaran innovaciones curriculares
y pedagógicas; después complementando este apoyo con estándares de formación y
más tarde con evaluaciones nacionales que, sin embargo, eran voluntarias
(debilitando así su capacidad performativa). En paralelo y como parte del mismo
acento regulatorio y evaluativo del Estado en educación, se implementaron los
procesos de acreditación institucional y de programas, haciendo obligatoria
esta condición para las pedagogías. El Estado, como es fácil deducirlo, mantuvo
un rol subsidiario y sólo lo complementó con un ánimo de disciplinamiento
mediante nuevas normas y evaluaciones, lo que suele ser característico de las corrientes
de políticas basadas en estándares, evaluación, presión, información y
rendición de cuentas (o sea, lo que la literatura también denomina un “Estado
evaluador”).
En síntesis, después
de dos proyectos de reforma docente (uno durante el anterior gobierno de M.
Bachelet y otro en el gobierno de S. Piñera), finalmente un tercer proyecto
logra ser aprobado. La PND –como es evidente- busca hacerse cargo del
diagnóstico sobre la calidad de la formación inicial docente y, a la vez,
quiere reconceptualizar la responsabilidad estatal en este proceso y sus
consecuencias, definiendo una mayor participación del Estado no sólo en la
regulación y evaluación, sino en los contenidos curriculares de las pedagogías,
las formas de evaluar su avance, las maneras en que los nuevos docentes se
integran al ejercicio profesional, cómo se pueden desarrollar y cómo serán
remunerados. Modifica, en consecuencia, la relación Estado-Educación, aunque
sin despegarse de la noción de Estado evaluador y exacerbando su función
reguladora. Las funciones ejecutivas, no obstante, las continúa delegando en
actores mayoritariamente privados. En este sentido, el deslizamiento hacia una
mayor estatalidad es tímido y parcial.
