martes, 31 de mayo de 2011

Segregación socioeconómica y financiamiento compartido

El financiamiento compartido es una modalidad de co-pago que se impuso a mediados de la década de 1990 en Chile, luego de un acuerdo tributario entre el gobierno y oposición de la época. La medida estaba latente desde hace un buen rato, como lo muestra el paper de Gerardo Jofré (1988), quien lo sugiere como una forma de incentivar la existencia de educación privada subvencionada y desalentar la existencia de establecimientos gratuitos. Valga la mención sobre este descarnado ensayo de Jofré, donde defiende a ultranza la competencia en educación, promoviendo la promoción de la educación privada con fines de lucro, señalando la necesidad de que la educación gratuita sea de inferior calidad para que el sistema de subvenciones a privados perviva en educación y, por último, pronosticando que el sistema se habrá consolidado cuando la educación privada sea mayoritaria en el país... como ahora.

Tres artículos recientes sobre el financiamiento compartido (FC) revelan los riesgos y perjuicios que conlleva al sistema, especialmente sobre el derecho pleno a la educación. El primero es publicado en CIPER por René Varas, secretario ejecutivo del Foro Nacional de Educación de Calidad para Todos. Varas informa de un caso en Puente Alto, donde un grupo de estudiantes han visto conculcado su derecho a la educación por adeudar el co-pago por FC en un establecimiento privado subvencionado. A partir de este caso, se ha presentado un recurso al Tribunal Constitucional para solicitar la inconstitucionalidad de este cobro y la inaplicabiliad del artículo de la Ley de Subvenciones escolar que lo permite.

El segundo artículo es un comentario de Belleï y Valenzuela, investigadores del CIAE, en El Mostrador, donde señalan que "quienes confían en que la competencia entre las escuelas es un motor del mejoramiento escolar, deberían ver en el financiamiento compartido una forma evidente de “competencia desleal”, especialmente entre las escuelas privadas y públicas. Quienes creen que los niños y jóvenes tienen derecho a una educación gratuita y universal financiada por el Estado (como reza nuestra Constitución), deberían advertir que el financiamiento compartido constituye una realidad incoherente con esos principios. De hecho, tal y como existe en Chile, el financiamiento compartido no existe en ningún país desarrollado". Por consiguiente, concluyen que el financiamiento compartido nunca debió existir en Chile, [pero] es difícil plantearse hoy su eliminación inmediata", por lo que proponen tres ideas para su eliminación gradual. "Primero, hacer más progresiva la tabla de descuentos que aplica el Estado según el monto de la cuota; segundo, asociar todo aumento de la subvención escolar preferencial, a un aumento del grupo de alumnos a los que no se puede cobrar financiamiento compartido; tercero, hacer obligatoria la participación de las escuelas subvencionadas en la ley SEP, medida coherente con la nueva institucionalidad recientemente aprobada por el Congreso Nacional, o de lo contrario, definir un valor menor de la subvención regular que reciben estos colegios. Todas estas medidas fortalecerán el principio de que sea la preferencia de las familias la que guíe su acceso a los establecimientos financiados por el Estado y no su capacidad de pago o la selección por parte de los sostenedores".

El tercer trabajo es de García-Huidobro, decano de la Facultad de Educación de la Universidad Alberto Hurtado, quien reflexiona sobre la segregación escolar. Dice:

"Chile tiene el triste récord de ser el país con la mayor segregación social en sus establecimientos educacionales, entre los 54 países que rindieron la prueba internacional PISA el 2006. Nuestro país exhibe una segregación de 52 puntos contra solo 9 de Finlandia, el país con el menor índice. Otros países latinoamericanos como Colombia y México anotan 40, Brasil y Argentina 39 y USA 26, la mitad que Chile.

Esta situación se origina fundamentalmente por dos procesos: la selección de alumnos por parte de los establecimientos y el sistema de financiamiento compartido.

La selección es una práctica objetada en muchos países, pero es de uso habitual en Chile, aún en colegios públicos, y es propiciada por la política oficial en los llamados liceos de excelencia. Si bien la selección escolar puede haber comenzado a mitigarse para los primeros seis años de básica con la nueva Ley de Educación General, el financiamiento compartido está en plena expansión y ya la mitad de las familias chilenas pagan por la educación de sus hijos. Este “precio” sitúa inequívocamente a cada niño o niña que entra a la escuela con sus “iguales”, separándolo del resto: de los que tienen más y, por supuesto, de los que tienen menos".

lunes, 30 de mayo de 2011

Cambios en la educación superior

No cabe duda que las medidas anunciadas por el Presidente el 21 de mayo pasado no han sido bien recibidas. Fueron consideradas tímidas, elusivas y aisladas; lejos de las expectativas y de las demandas. El debate previo entre representantes de las universidades resultaba un claro llamado a abordar el problema con mayor profundidad. El MINEDUC, en cambio, apenas esbozó un par de medidas, sobre las que pronto redefinió como puntos de partida para una reforma basada en el diálogo con las partes interesadas.

En paralelo, las universidades llamadas "tradicionales" que usan la Prueba de Selección Múltiple (PSU) como sistema de selección y admisión, habían invitado a las universidades llamadas "privadas" a sumarse a este mecanismo, cuestión que de paso busca legitimar un procedimiento cuestionado tanto técnica como políticamente. La PSU es apenas un instrumento de selección de ordena a los alumnos egresados de la enseñanza media, sobresimplificando la comprensión de los criterios de admisión a la educación superior y sobre todo del problema de las oportunidades y acceso equitativo a las universidades. La PSU es un filtro falsamente meritocrático que castiga a muchos jóvenes simplemente porque no tuvieron oportunidades de una buena enseñanza básica y media y, más aun en estos tiempos en que la enseñanza escolar no alcanza, porque no pueden pagar un curso preparatorio para la PSU. Por cierto, la medida de reforma al AFI -aporte basado en el puntaje PSU-que se anunció el 21 de mayo, no se hace cargo de estos problemas que acompañan a la actual PSU como sistema de admisión.

El crecimiento de la matrícula de educación superior hace rato que viene cuestionando la idea del mérito como base del acceso a la universidad y la educación superior. Si hace 30 años, el sistema se re-ordenó en 3 tipos de instituciones -presuntamente para también clasificar a los estudiantes y futuros trabajadores-, reservando la universidad para los más capaces o talentosos, hoy la masividad de ese segmento de enseñanza no hace sino confirmar que el acceso a la educación superior dejó de ser una aspiración de pocos.

La cuestión, entonces, no es quién tiene el puntaje PSU y quién accede a la educación superior. Desde el punto de vista de la política pública, el punto es cómo dicha expectativa y derecho a intentarlo no se ve condicionado por el infortunio de una mala educación media, o por factores socioeconómicos o de adscripción social. Por eso es que, como bien sostiene Carlos Peña, rector de la UDP, "nada debe llevar a tratar distinto a los estudiantes que ingresan a estas instituciones. Ellos deben tener el mismo acceso a subsidios y apoyos para incorporarse a las entidades. Hoy existe un sistema donde el crédito para un alumno que ingresa a una entidad del Consejo de Rectores es más barato que para el que ingresa a una privada creada después de 1981. A todos los estudiantes hay que tratarlos igual, a las universidades hay que tratarlas distinto".

Transcribo la entrevista de Peña, en El Mercurio de este domingo 29, realizada por Pamela Elgueda T.:

Un trato preferente para las universidades del Estado. Una petición que es esperable cuando viene de los estudiantes o autoridades de esas casas de estudios, pero que parece paradójica cuando quien la formula es Carlos Peña, el rector de la Universidad Diego Portales, una privada.

Este abogado, que presidió la Comisión Asesora Presidencial de Educación Superior (en 2008), parte así explicando por qué le parece que los anuncios presidenciales del 21 de Mayo no están "a la altura" de lo que estudiantes y rectores de los planteles estatales esperaban.

Y porque, si bien recuerda que el Presidente Sebastián Piñera habló de "un nuevo trato" a las entidades del Estado, agrega que "aún está pendiente si éste será preferente, "a la altura del que aspiran" esas instituciones.

-¿Y por qué hay que darle un mejor trato a las estatales que a las privadas?

"El reclamo que hace la Universidad de Chile, en favor de un trato preferente del Estado hacia sus universidades, está lleno de sentido y tiene plena justificación. Si bien es razonable un sistema mixto de educación superior, donde se mezclan entidades privadas y estatales, no lo sería contar con un sistema de educación superior invadido por instituciones privadas, que natural y legítimamente responden, muchas veces, a intereses particulares, pero no a los generales de la sociedad".

-Contra las universidades del Estado hay muchas críticas.

"No digo que las universidades estatales sean una suma de puras virtudes. Tienen defectos, pero eso no debe hacernos olvidar que el deber de todos es lograr que los superen, para que tengamos un sistema mixto, conducido por un grupo de buenas entidades del Estado, dentro de las cuales hay dos muy importantes: la Universidad de Santiago y la de Chile. En ésta, por ejemplo, casi el 70% de los estudiantes proviene del sector municipalizado o particular subvencionado. Pensar que una universidad como ésa no merece un apoyo particular me parece un error político e histórico gigantesco".

-Pero ¿no es natural que las privadas exijan un trato igualitario?

"Me parece que el gran defecto que tiene hoy el debate universitario en Chile es que nos dejamos llevar por las palabras, y todos parecen pensar que basta con que las 60 instituciones que se llaman universidades, por el hecho de llevar técnicamente el mismo nombre, son iguales. Y no es así: hay diferencias abismantes dentro de este grupo".

El rector de la UDP delinea esas distinciones: "Hay un puñado de estatales y privadas que podemos llamar de investigación, donde están la U. de Chile, la Católica y de Concepción. Una pública y dos privadas de calidad indudable".

Otras son aquellas "selectivas en la investigación y la admisión y que tienen una docencia de calidad". Menciona como parte de este grupo a la Universidad Austral, la de Valparaíso, UDP, Andrés Bello, Adolfo Ibáñez, Alberto Hurtado y Los Andes.

Y esto se completa con un "gigantesco grupo de entidades que no son selectivas, pero cumplen un papel extremadamente importante, porque han permitido que el sistema se masifique".

Muy diversas al fin, dice, y por eso "requieren de un trato diferenciado", según los objetivos distintos que persiguen.

-¿Hacer distinciones en los beneficios que se dan a sus alumnos?

"Nada debe llevar a tratar distinto a los estudiantes que ingresan a estas instituciones. Ellos deben tener el mismo acceso a subsidios y apoyos para incorporarse a las entidades. Hoy existe un sistema donde el crédito para un alumno que ingresa a una entidad del Consejo de Rectores es más barato que para el que ingresa a una privada creada después de 1981. A todos los estudiantes hay que tratarlos igual, a las universidades hay que tratarlas distinto".

-El tema del lucro también ha estado en el debate este mes. ¿Qué tiene de malo que haya entidades con fines de lucro en la educación superior?

"Para clarificar el debate se hace necesario distinguir entre "el lucro" a secas, por una parte, y las "universidades con fines de lucro", por la otra. Todas las instituciones lucran, en el sentido que todas procuran obtener ganancias. Lo que distingue a las que tienen fines de lucro de aquellas que no lo tienen es el destino de esas ganancias, según si ellas sean apropiadas por los propietarios o controladores (instituciones con fines de lucro) o reinvertidas en la tarea educativa (instituciones sin fines de lucro).

"En los sistemas comparados son mayoritarios los que no aceptan la existencia de universidades con fines de lucro, como Europa continental; pero hay prestigiosos sistemas que las aceptan: Estados Unidos, Brasil, Nueva Zelandia, Japón.

"Chile optó históricamente por un sistema sin fines de lucro y de ahí que estableció formas de donaciones especiales, exenciones tributarias, etcétera, para esas instituciones".

Luego, explica Peña, las entidades chilenas deben reinvertir sus ganancias en su tarea educativa. Sin embargo, "sabemos que, mediante mecanismos de diversa índole, esa regla se transgrede. Lo que cabe discutir es si se hará cumplir esa regla o si, en cambio, habrá que cambiarla. Lo que no puede ocurrir es que exista la norma y se la transgreda a vista y paciencia de todos.

-Si se acepta el lucro, ¿habría que darle un trato distinto a las que lo declaren?

"No cabe ninguna duda. Una institución con fines de lucro no podría recibir recursos públicos de ninguna índole de manera directa.

-¿Y que no puedan recibir estudiantes con Aporte Fiscal Indirecto?

"Si un estudiante decide ingresar a una de ellas haciendo uso de un subsidio estatal ¿por qué habríamos de impedírselo?

"Podríamos imaginar una conferencia anual de instituciones de educación superior que permita que todas, cualquiera sea su índole o fecha de formación, puedan hacer valer sus puntos de vista y contribuir a la deliberación de las mejores políticas de educación superior".


"Eché de menos en los anuncios la creación de una superintendencia o un defensor, donde los estudiantes que se sientan timados por las instituciones puedan ir a reclamar".


Cambios en la acreditación

El rector Carlos Peña cree que los cambios urgentes que debería tener el sistema de acreditación de educación superior son dos. Uno es "resolver los conflictos de interés que se presentan en las agencias de acreditación".

El otro es un sistema que considere la diversidad que tiene este sistema educativo: "Quizás debamos transitar hacia un sistema que distinga la índole o naturaleza de las universidades, y que certifique a algunas como entes de investigación, a otras como selectivas, a otras como puramente docentes, y de esa manera transmitimos una información más fidedigna a los estudiantes y al público".

Las propuestas de 2008

Tres proposiciones de la Comisión Asesora Presidencial de 2008 que le habría gustado escuchar entre los anuncios del 21 de mayo:

"Hay que remover los obstáculos socioeconómicos que impiden que los sectores sociales históricamente excluidos se sigan incorporando a la educación superior. Y eso supone sacar de los hombros de las familias el financiamiento de la educación superior, transfiriendo mayores recursos públicos a esa enseñanza y corrigiendo ese privatismo excesivo que tiene nuestro sistema. Un desafío que ningún gobierno ha sido capaz de enfrentar y esta puede ser la oportunidad".

"Otra más barata y sencilla: acabar de una vez con la inevitable opacidad (sobre los fines de lucro de las entidades privadas) y que hace a la gente desconfiar del sistema y lo desprestigia. No porque haya problemas morales con el lucro, sino simplemente por homenajear la ley".

"Una posición más clara en el trato preferente a las universidades estatales; creo que un proyecto claro de fortalecimiento de las universidades estatales es urgente en Chile".

martes, 24 de mayo de 2011

¿Qué reforma dijo?

En relación al discurso presidencial del 21 de mayo, transcribo una columna de Valentina Quiroga publicada en El Mostrador. Valentina Quiroga forma parte del equipo del Movimiento Educación 2020, cuya opinión sobre los anuncios en Educación se puede ver en su sitio.





Disculpe, no entendí... ¿cuál fue la reforma educativa?

(por Valentina Quiroga)


Hay cuatro preguntas que, a mi juicio, son esenciales en un discurso presidencial.

Primera. ¿Qué Sistema Educativo estamos construyendo?

La respuesta del gobierno es que la educación es la cuna de la igualdad de oportunidades y de la movilidad social. Deduzco entonces que estamos construyendo un sistema que entregue ambas cosas. Como Educación 2020, nos gustaría que agregara un sistema educativo garante de derechos, inclusivo y que las oportunidades se refieren a que todos y todas podrán alcanzar su desarrollo espiritual, ético, moral, afectivo, intelectual, artístico y físico. Esto no era exigible, eran sólo nuestros deseos.

Segunda. Para lograr lo anterior, ¿Cuáles son los principales desafíos pendientes?

Gobierno responde “Tal como hicimos la reforma a la educación básica y media, llegó la hora de la educación superior y preescolar”. Aquí me puse verde de rabia. La respuesta es, más allá de nuestros deseos, errada.

Los desafíos son al menos:

1) Terminar con la segregación y desigualdad en la educación. Nos desgarra el alma que, siendo uno de los países más segregados del mundo, no se mencionara el tema. Debe estar dentro de los desafíos de la década, no lograrlo será uno de los fracasos más tristes de nuestro país.

2) Reconstruir una Educación Pública que nos enorgullezca. Ya todos han mencionado que esto es indispensable, pero evidentemente para el gobierno no es una convicción profunda. O, es tan profunda, que sencillamente no se ve. El gobierno habla de la Educación Pública como si fuera aquella que ocurre en el Instituto Nacional, y por lo tanto, propone reproducirlo en todo Chile. ¿Qué pasa entonces con las escuelas de Puerto Aguirre en Islas Huichas y las otras 4000 municipales encargadas de hacer valer el derecho constitucional a una educación obligatoria, gratuita y laica?

3) Una nueva Profesión Docente. Esto ya parece una broma de mal gusto ¿será necesario repetirlo? El factor más importante en educación son los profesores. Hoy la formación pedagógica es un desastre y las condiciones de trabajo y salariales no se condicen con el desarrollo del país.

Mencionados estos desafíos del sistema escolar, exigimos una explicación. Que alguien nos explique a qué reforma escolar se refiere el gobierno. Llevada a cabo además en un tiempo record de un año -los países desarrollados se demoran en promedio 10-. No se vio, en cuyo caso, la responsabilidad también sería del gobierno por no hacerla visible.

Tercera. ¿Cuáles son los pasos que ha dado este gobierno?

Se menciona la aprobación de la Ley de Aseguramiento de la Calidad, preocupación por las 1000 escuelas con menores resultados, la beca vocación de profesor, nuevas atribuciones para los directores de colegios y el aumento de la subvención escolar preferencial. Nos parecen pasos valiosos que hay que potenciar.

Cuarta. ¿Qué hará el gobierno para enfrentar los desafíos?

Lograr la cobertura universal en educación preescolar para los más vulnerables y medidas para la educación superior, entre ellas que la PSU dejará de ser el único criterio para valorar a un estudiante. Estas medidas, a primera vista, nos gustan. Esperamos que la mayor cobertura preescolar sea a través de salas cuna y jardines infantiles adecuadamente instalados, con profesionales preparados y los recursos necesarios.

La opinión cae por su propio peso, cuando no se distinguen los desafíos es imposible hacer propuestas para resolverlos. No haber respondido bien a esta pregunta es la gran deuda del discurso en materia educativa. El discurso ni siquiera recogió el acuerdo que existe para fortalecer la Educación Pública y la Carrera Docente. Sobre la crisis de financiamiento, ninguna palabra.

Esperamos que el reordenamiento de ideas aclare un poco las cosas. Me levanté con la esperanza de escuchar la carta de navegación para los próximos años y sólo me encontré con un listado que aborda parcialmente los temas, con cosas que nos gustan y otras que no. Cuando Educación 2020 insiste en que falta sistematicidad, nos referimos justamente a esto. El presidente manifestó su voluntad de “que la educación siempre sea tratada como una política de Estado”. Pero para esto, es el gobierno el que tiene que dar el primer paso. Lleva un año sin hacerlo.

sábado, 21 de mayo de 2011

Anuncios en educación 2011 (el año de la crisis de la educación superior)

Se esperaba alguna novedad en los anuncios que acompañan a la Cuenta Pública del 21 de mayo, particularmente luego del efervescente movimiento estudiantil. Las medidas anunciadas, sin embargo, han omitido hacer referencias al movimiento (salvo una mención a "violentistas" como parte de la respuesta del presidente a los desórdenes en el Congreso) y se han conformado con hacer revista al cumplimiento de los anuncios de 2010 y a señalar una modificación al mecanismo de distribución del Aporte Fiscal Indirecto (AFI). Este y otros anuncios menores se conocían previamente, dando la razón al Ministro Lavín respecto de que no había secretismo en los cambios en educación superior (ES). Tenía razón: no había secretismo porque no había nada que anunciar.

En resumen, no hubo anuncios sustantivos, no hubo invitación a dialogar seria y ampliamente sobre la ES, no hubo sino una oportunidad perdida o, quizá, una confirmación más de la decisión del gobierno de avanzar sin preguntar ni menos aun concordar cambios con los actores relevantes en el sistema educacional.

Los puntos críticos de la ES son muchos y, como es obvio, debiera ser la base de una reforma. Los principales son:

  1. Modificación del sistema de financiamiento: ni el Fondo Solidario ni el Crédito con Aval del Estado son fórmulas que satisfacen los requerimientos de recursos. El primero es restrictivo y se aplica a un grupo de universidades (las llamadas "tradicionales"); el segundo opera para el resto del sistema de ES y es caro (o sea, buen negocio para los bancos, pero no para los estudiantes que no tienen más alternativa que este endeudamiento para estudiar en ES). El ajuste al AFI (aumentando su cobertura y forma de entrega) es una respuesta tímida que, sin duda, no deja contentos a los estudiantes. Como la lógica que se quiere imponer en el AFI es la de los voucher, queda claro que más que ser un mecanismo de ampliación de oportunidades y corrección de las desigualdades, puede ser un mecanismo que siga premiando la cuna y la riqueza.
  2. Revisión de los sistemas de aseguramiento de la calidad: la acreditación es hoy un mecanismo devaluado, no porque sea en sí mismo un mal sistema, sino porque su uso y forma de acceder ha sido desvirtuada, tanto por las agencias acreditadoras, las instituciones de ES y el propio gobierno. Debiendo ser un sistema que garantizara ciertos mínimos de calidad y con ellos que trasmitiera confianza a los estudiantes y sus familias, hoy se sabe que la acreditación no es siempre señal de buena gestión ni menos de buenos resultados en la provisión del servicio. Las instituciones de ES la usan como un recurso publicitario; algunas agencias se han atrevido a acreditar por hasta por 1 o 2 años, periodo que resulta francamente incomprensible desde la perspectiva del objetivo del sistema de acreditación; y el Estado ha condicionado el acceso al financiamiento para los estudiantes a la acreditación institucional, introduciendo una distorsión pues presiona a instituciones de ES y agencias a asignar una acreditación al menos mínima pues, en caso contrario, los afectados serían los alumnos. Cabe, por tanto, revisar con urgencia el funcionamiento y las prácticas de acreditación para superar estos problemas.
  3. Sincerar la institucionalidad de la ES: el debate entre rectores de universidades públicas y privadas sobre la (falsa) naturaleza "non profit" de toda universidad ha sido simplemente ignorado por el gobierno. La figura del "Nuevo Trato" no alcanza para resolver esto porque ni siquiera se refiere a ello. Diversos trabajos recientes han intentado una clasificación de las instituciones de ES que intenta distinguir entre "lucro/no lucro" y "público/privado", proponiendo la taxonomía basada en el interés o vocación pública. De este modo, se reconocería que hay instituciones de ES de propiedad privada que tienen vocación pública y otras que son privadas y que persiguen un claro afán de lucro (o de mero reparto de utilidades entre sus dueños). Pues bien, no hay espacio en la agenda para este debate.
  4. Revisión de la visión sobre la ES y su lugar en la estrategia de desarrollo del país: ciertamente, este punto exige antes una conversación nacional sobre el modelo de desarrollo en Chile y las formas de conseguirlo. Más aun cuando con las recientes decisiones sobre política energética y las protestas de una porción sustantiva de los chilenos, queda claro que lo que el gobierno entiende como vías para el desarrollo no es compartido por la ciudadanía. Pero, si se asumiera que hay una base de acuerdo mínima al respecto, la pregunta por la contribución de la ES a la estrategia sigue sin respuesta. Convergen acá las políticas de innovación, la relación del campo de la producción con el campo de la investigación y la formación inicial técnica y profesional, universitaria y no universitaria: ¿qué se debe esperar de la ES?, ¿qué de la ES técnica?, ¿qué y cuánta investigación e innovación?, etc. En definitiva, cómo contribuye la ES al país.