jueves, 31 de diciembre de 2015

Balance 2015 en Educación: nada mal, todo mal.


Fuente: http://www.elquintopoder.cl
Como es tradición, es hora de balances. El tenor de aquellos que ya lo han hecho en columnas de prensa es mayoritariamente pesimista y desalentador: un país a la deriva o derechamente con una hoja de ruta equivocada (el plan o paquete de reformas), con una tripulación inexperta y con más de un motín a bordo. Cuando más, a manera de mitigación del juicio crítico, se admite que 2015 no ha sido un año fácil pues ni el contexto global ni los ánimos nacionales han sido favorables. 

Para estos analistas, todo está mal pues las reformas en sí mismas no apuntan a la calidad y son caprichos ideológicos, ajenas a los intereses y necesidades del país y del sistema educacional. Las reformas, por añadidura, se han hecho de mala forma pues tanto en el plano político como técnico, la solvencia no ha abundado en el MINEDUC: proyectos sin brújula, carentes de un adecuado sustento teórico-conceptual y de evidencia comparada relevante, mal secuenciados, imperfectamente redactados y sin el financiamiento requerido. Reformas paridas luego del debate legislativo apresurado, sin discernimiento de las implicancias a medio y largo plazo simplemente porque dicho horizonte temporal y normativo no existe. Finalmente son solo el resultado de creencias compartidas no por la gente, sino por actores políticos que han logrado anidar las suyas en las nuevas leyes. Así, cuando el resto del mundo apunta a la provisión y financiamiento mixto, al establecimiento de mayores exigencias para docentes, a la profundización de la autonomía de las escuelas, etc., Chile aparece con recetas nostálgicas (sesenteras, dijo alguien). Y mientras tanto, el SIMCE y la PSU muestran que los aprendizajes ni su distribución social no mejoran; los docentes bien calificados en INICIA son menos del 30% de quienes rindieron esa prueba; la matrícula de la educación pública sigue cayendo. Todo mal.

Sin embargo, en educación el balance 2015 puede ser menos sombrío: una Ley de Inclusión aprobada (donde se establecen reglas que gradualmente terminan con el lucro, el copago y la selección en establecimientos subvencionados por el Estado), dos proyectos señeros en discusión legislativa y avanzando (Carrera Docente y Nueva Educación Pública) y una ley corta en Educación Superior que posibilita a partir de 2016 la gratuidad para el 50% de alumnos más vulnerables que se matriculen en universidades elegibles. Si además se agrega al recuento la ejecución 2015 y continuidad 2016 del Fondo de Fortalecimiento de la Educación Pública (de varios cientos de miles de millones de pesos que debieran sanear financieramente a las entidades municipales que luego conformarán los Servicios Locales de Educación), la creación de una Subsecretaría de Educación Parvularia (llamada a resolver los problemas institucionales, de cobertura y de calidad de dicho nivel), la creación de 2 universidades y 15 CFT estatales gratuitos y la creación de 2 Centros de Liderazgo Escolar y el lanzamiento de un nuevo Marco para la Dirección y el Liderazgo, entonces bien se puede decir: nada mal como resultado de la gestión de un año. Nada mal.


Publicada en "El quinto poder" el 31 de diciembre de 2015 





lunes, 7 de diciembre de 2015

¿La desmunicipalización es una reforma de la administración de la educación estatal?

El Observatorio Chileno de Política Educativa (OPECH), un centro dependiente de la FACSO (Universidad de Chile), ha publicado en su sitio una opinión sobre el proyecto de reforma de la educación pública, titulada "Reducir lo público a la gestión es matar la educación pública: sobre el proyecto de ley que crea el sistema de educación pública". En ella sostiene:
  1. "Esta nueva propuesta es absolutamente insuficiente respecto a los alcances de lo que debiera ser una Nueva Educación Pública; más aún, mantiene y refuerza lógicas de administración privada en la educación, presente en otras leyes tales como la Ley de Subvención Escolar Preferencial y la Ley de Calidad y Equidad."
  2. "Por lo tanto, se reduce a 'modernizar la gestión' de lo público. Además, las escuelas públicas siguen condicionadas a convenios por resultados, y por lo tanto anula cualquier discusión sobre el sentido de lo público en Educación. En último término, y tal como se ve el panorama de la discusión legislativa, con este proyecto se sepulta la discusión sobre Educación Pública."
  3. Se mantiene el sistema de financiamiento a la demanda.
  4. Se mantiene la igualdad de trato entre proveedores públicos y privados.
  5. No se discute el sentido de lo público.
  6. No propone un sistema articulado entre niveles de enseñanza.
  7. Como no hay proyecto educativo, el SIMCE sigue siendo el parámetro de calidad.
  8. No promueve el aumento de la matrícula de la educación pública.
  9. Se crea una estructura que desresponsabiliza al Estado, pues propone Servicios Locales de Educación (SLE) y no empodera al MINEDUC.
  10. Propicia una sistema de participación reducido al Consejo Escolar, desconociendo otras instancias, tales como sindicatos, asambleas estudiantiles y Colegio de Profesores.
  11. "En síntesis, este proyecto posiciona a la educación pública como un problema de procedimientos y no de sentido y fines de la Educación. Si bien hace críticas a las reformas mercantilizadoras, este proyecto no altera ninguno de los pilares estructurales del neoliberalismo educativo, una de cuyas consecuencias es justamente el Nuevo Management Público: es decir, lógicas privadas de administración para el sistema público."
¿Es razonable lo que plantea? Como en casi todo, parece que la respuesta es sí y no. Por de pronto, el artículo tiene una redacción apresurada y no desarrolla afirmaciones categóricas como aquella que sostiene que el proyecto no discute el sentido de lo público o que no propone un sistema articulado de enseñanza (¿por qué el lugar de esta discusión es el proyecto de nueva educación pública?). Ante ello, la pregunta previa es si este proyecto en sí mismo debe discutir el sentido de lo público o si acaso esta discusión no se dio en el contexto del debate de la Ley de Inclusión y seguirá dándose en este proyecto. Lo que sí queda claro en la postura de la OPECH, es que asimila lo público a lo estatal y -más todavía- a una comprensión de lo público como aquello que es finalmente administrado por el Estado central, como si los municipios no fueran parte del Estado o como si los nuevos SLE no pasaran al formar parte del aparato estatal. 

Una segunda convicción lleva a la OPECH a postular que los sindicatos, asambleas estudiantiles y el Colegio de Profesores deberían tener un rol en la gestión de la educación pública. Como sugiere el elogio al carácter resolutivo del Consejo Escolar en algunas materias, la opinión de la OPECH sería que estos órganos de participación deberían incidir decisivamente en la marcha de la educación pública, lo que de algún modo es contradictorio con la demanda de mayor protagonismo del Estado central pues es evidente que sindicatos y asambleas son organizaciones o instancias locales ¿Cómo se resuelve la tensión entre facultades resolutivas del gobierno central y participación local sustantiva?

La tercera afirmación de base del artículo es que la gestión estatal de la educación pública es la solución. Por lo tanto, habría que rechazar herramientas como los convenios de desempeño porque ellos incuban el virus del "managerialismo" o del "eficientismo" propio de la empresa privada. Acá se incurre en el maniqueísmo según el cual lo estatal es virtuoso y lo privado es perverso. Y se olvida que usar herramientas de gestión de amplia difusión en el sector privado (incluso en ONGs o fundaciones) no significa entregarse al mercado o negar el carácter público de lo estatal.

Lo que sí suena razonable es enfatizar que hay un riesgo cierto en discutir una reforma a la educación pública sin abordar la modalidad de financiamiento por matrícula y asistencia media. No se trata que de suyo el financiamiento a la demanda sea nocivo (no son pocos los que propician un sistema mixto, donde haya un componente de financiamiento basal y otro componente sujeto al tamaño de la matrícula y/o a los resultados de gestión), sino de advertir que la viabilidad de cualquier formato de nueva educación pública exige revisar el financiamiento que la sustente. La fórmula de cálculo de los SLE asume un tamaño de matrícula y de establecimientos, pero es claro que no hay forma de garantizar que esa realidad de base (por ejemplo, 18.000 alumnos y 34 establecimientos) se vaya a mantener en el tiempo: la libertad de elección de las familias implica que su decisión de matricularse o permanecer en una escuela pública, no puede ser controlada. Por consiguiente, es inevitable preguntarse cómo se sostendrán los nuevos SLE en dicho escenario.


lunes, 30 de noviembre de 2015

Dos opiniones sobre el proyecto de reforma de la educación pública

Fuente: http://www.mineduc.cl

Pese a su evidente importancia, el debate legislativo sobre el proyecto de nueva educación pública ha avanzado con escasa resonancia. Un factor que explica este segundo plano ha sido la discusión del presupuesto 2016 y, dentro de éste, el debate sobre la llamada "gratuidad en educación superior". Concluida la discusión del presupuesto, hoy se publican dos opiniones sobre educación pública. La primera es de dos diputadas (Yasna Provoste y Cristina Girardi), quienes explican por qué rechazaron una partida del presupuesto que facultaba al MINEDUC para transferir recursos a los municipios para el pago de deuda. La segunda es de Edison Ortiz, columnista de El Mostrador, quien critica el proyecto porque mantendría vigente el carácter subsidiario del rol del Estado y no restauraría el protagonismo del MINEDUC en la construcción del nuevo sistema de educación pública.

Transcribo parte de ambas columnas publicadas en "El Mostrador":


"En el programa de Gobierno de la Presidenta Bachelet, hemos comprometido el fortalecimiento de la educación pública, es por ello que nos pareció muy acertado que en el proyecto de presupuesto 2016, el Ejecutivo destinara efectivamente 259 mil 500 millones al Fondo de Apoyo a la Educación Pública (*).
Creemos que esos recursos debieran focalizarse en beneficio de los niños y niñas que asisten a las escuelas públicas, tendrían que ser destinados a recuperar la confianza de las familias, a desarrollar, a través del deporte, el arte, las capacidades y talentos de nuestros alumnos y alumnas, en suma, generar los cimientos para la nueva educación pública, que el país entero requiere y exige."

"Respecto del uso de estos recursos, la propuesta del Ejecutivo permite el desarrollo de acciones en el sentido antes señalado, pero autoriza además que hasta el 40% de estos recursos se puedan utilizar por los municipios para "saneamiento financiero", esto es, para pago de deuda."

"No deja de ser elevado el porcentaje destinado a saneamiento, pero lo fundamental es saber qué tipo de deuda será absorbida con estos recursos; en la glosa presupuestaria, que define cómo y en qué debieran gastarse los fondos, solo se refiere a saneamiento financiero, sin ninguna otra precisión."

"El Estado de Chile tiene efectivamente una deuda con los cientos de municipios del país, por haber traspasado la educación sin consulta y sin el financiamiento total de la educación. Es efectivo que el traspaso implicó durante años el desfinanciamiento de la educación pública. Eso es lo que todos conocemos y denominamos deuda estructural. Y, claramente, esta deuda no es de los municipios. Muy por el contrario, es una obligación del Estado con los municipios de Chile; es su responsabilidad y tiene y debe asumirla. Sobre eso no hay discusión."

"Pero no todo es deuda estructural. Y esto lo saben los alcaldes y lo sabe nuestro gobierno. Según el Ministerio de Educación, más de 30 municipios tienen una deuda que excede toda lógica y sabe también que esta deuda supera con creces la deuda estructural. Son los llamados municipios críticos."

"Todos sabemos que la mayoría de los alcaldes ha hecho esfuerzos enormes por contener el gasto y traspasar recursos de sus propios presupuestos para cubrir el déficit estructural y asegurar que el sistema funcione y que, a pesar del esfuerzo, esa deuda estructural persiste fundamentalmente en los municipios con menos recursos. Pero también sabemos que otros no han sido precisamente responsables con el gasto. Como por ejemplo aquellos que, a pesar de la sostenida disminución de matrícula o cierre de escuelas, han aumentado la dotación tanto de docentes como de asistentes de la educación, incrementando enormemente la deuda estructural, o aquellos que han utilizados los recursos de la SEP en otros fines o que tienen deudas con proveedores, precisamente porque utilizaron los recursos en otras cosas."



"Proyecto de Nueva Educación Pública: la lápida del MINEDUC" (E. Ortiz)

"Este proyecto es por lejos el que tiene más historia y consistencia de los tres que, con diferentes nombres, han estado en barbecho desde hace tiempo. En su oportunidad, se dijo que se tramitaría en paralelo al que afectaría a los docentes (PND), pero se postergó ingresándose después del encasillamiento y la promoción ofertados a los funcionarios del Mineduc con la promesa de otorgarles más estabilidad laboral y fortalecer su carrera profesional."

"Creemos ahora entender por qué: primero se le entregó un dulce al gremio (Andime), ya que efectivamente se puede mejorar la condición laboral y de remuneraciones de cientos de funcionarios pero que, de entrar en vigencia la iniciativa tal como está, significaría el fin de la estructura histórica del Mineduc y el ocaso definitivo de sus agencias regionales y provinciales y su reemplazo por una nueva estructura (Dirección de Educación Pública y Servicios Locales). Si efectivamente se hubiese querido potenciar el rol público del Mineduc, se habría apostado por lo que solicitaban los dirigentes del gremio: “Que los liceos y escuelas sean traspasados al Mineduc para ser gestionados y administrados por sus órganos desconcentrados, es decir, por departamentos provinciales, reforzados y mejor implementados estructural y tecnológicamente” (Egidio Barrera, presidente Andime)."

"La iniciativa legislativa también ha sido recibida de manera disímil por especialistas e instituciones. La fundación Nodo señaló que “es una renovada administración bajo los mismos principios”. Otro tanto indican diversos expertos de la Universidad de Chile, como Cristián Bellei, quien señaló en la misma línea que “uno de los desafíos es equilibrar en este proyecto un sistema descentralizado con una responsabilidad nacional sobre la educación pública”. Estas miradas, de alguna manera, dan cuenta del escepticismo que ronda al nuevo proyecto del Ejecutivo."


"El resumen histórico de la iniciativa, muy duro con la dictadura, aunque muy autocomplaciente con la coalición del arcoíris, no aclara ni explica que si bien la derecha sentó las bases de la privatización del modelo, fue la Concertación la que lo ahondó al punto de tenerlo en la crisis terminal en que está hoy, tal como lo reafirman las propias cifras que se entregan en el proyecto: “Cierre de más de mil establecimientos educacionales públicos desde 1994 a la fecha, y una considerable disminución de su matrícula escolar en casi 600 mil estudiantes entre el 2000 y el 2015”."

"La conclusión es lapidaria: “Nunca, desde los primeros decenios del siglo XIX, la educación pública había atendido a una proporción tan baja de la población escolar y nunca su imagen se había visto abiertamente deteriorada. La educación que el Estado provee y administra a través de las municipalidades se encuentra hoy en su momento más crítico”. Pero, en vez de dar un giro profundo, que restituya “el rol rector” del Mineduc, solo se ataca una parte del problema: la municipalización y se sigue con la lógica de obedecer las exigencias del Banco Mundial: continuar jibarizando al ministerio y, al mismo tiempo, extinguir sus funciones históricas para traspasarlas a órganos inconexos y con escasas atribuciones."

"Enseguida, el proyecto concluye que “el actual esquema institucional consagra que aspectos relevantes de la calidad, la equidad y el desarrollo de la educación pública en el territorio, dependan fuertemente de la voluntad de las autoridades municipales y de los particulares énfasis que legítimamente cada una de ellas desee otorgarle al sector. Esta dependencia está estrechamente relacionada con una excesiva influencia de los ciclos político-electorales del municipio en la educación pública”. Y si bien se propone la creación de nuevos servicios que la administren, nada se dice de que llegamos hasta aquí por decisión de las propias autoridades ministeriales a lo largo de 25 años, ni tampoco se garantiza que la crisis de la educación pública pueda mejorarse con el actual proyecto."

"Por de pronto, se vuelve a proponer un ciclo de mejora –la dirección del Servicio tendrá un plazo de seis años para establecer metas y objetivos–, pero cuyo mandato estará cortado por elecciones parlamentarias y presidenciales que harán una vez más inviable el logro de sus objetivos en el período propuesto. Y se repetirá el fenómeno que se observa hoy, en que prácticamente cada dos años (elecciones municipales y luego legislativas y ejecutivas) se tensiona la administración."

"Y si en particular hay cambio de autoridades, pues, pese a que se anuncia el mejor estándar de selección por Alta Dirección Pública, lo cierto es que será el parlamentario más influyente de la coalición de Gobierno el que –sobre todo en regiones– terminará instalando a quien él determine en los nuevos servicios creados, llenándolos de adherentes que los pueden llevar al límite mínimo de su funcionamiento, como se ha observado últimamente."

"Ello se verá reforzado por el hecho de que los funcionarios que provengan desde los municipios y corporaciones, estarán afectos, al ingresar al servicio, a la siguiente cláusula de despido: “Necesidades del servicio determinadas por el director ejecutivo una vez al año y fundadas en razones vinculadas al buen, oportuno y eficiente funcionamiento del Servicio Local” (artículo 31, a). Esto, aunque tengan la titularidad del cargo por estatuto. Es decir, aun cuando los funcionarios sean traspasados como planta, por este artículo podrían ser despedidos igual, acabando con su carrera profesional y dejando a la administración pública local como botín de guerra de ambas coaliciones, las que se repartirán, sin sentido estratégico, cada cuatro años –como sabemos–, y sobre la base de consideraciones ajenas a la labor permanente y estratégica del Estado, los cargos en educación."

"Sin funcionarios de carrera, que velen por los intereses permanentes de la nación, y que traspasan a los gobiernos de turno, el servicio de desvirtuará aún más en función de los ciclos políticos electorales en los feudos regionales."

"También con la iniciativa legislativa como está, tanto el Mineduc como sus servicios dependientes en los territorios –Seremi y Departamentos Provinciales de Educación– pierden injerencia y se distancian más aún de lo que sucede en las escuelas, dando inicio a la crónica de una muerte anunciada, ya que todas sus funciones, servicios dependientes y bienes, serán traspasados a las nuevas agencias por decreto presidencial.
Tampoco, salvo los que provendrán de la nueva Ley de Inclusión, se inyectan más recursos al sistema, ni se modifica la lógica de la entrega de los mismos (subsidio a la demanda), lo que pone de antemano cuesta arriba su gestión."

"El Mineduc, tal como siempre lo quiso y recomendó el Banco Mundial, queda así reducido a una especie de gerencia de planificación –“la huesera”, como la llaman en las empresas–, sin posibilidad de articular, de influir, de “ser ente rector”, reducido a su mínima expresión y ahora, luego del desprendimiento de la Agencia de Calidad –aún solo una promesa–, la Superintendencia –con pocas atribuciones de fiscalización, dada la flexibilización del marco regulatorio–, sin agencias operativas, desarticuladas entre sí.
A su vez, serán los servicios locales los que diseñen, implementen y monitoreen sin contraparte sus políticas, transformándose en juez y parte de sus acciones técnico-pedagógicas. Y si bien se prevé una articulación nacional de los mismos a través de la Dirección de Educación Pública –que parece ser destino del equipo que encabeza Rodrigo Roco–, en concreto estas agencias, mientras  no exista elección de intendente y la Alta Dirección Pública siga siendo otro botín de guerra del duopolio, en regiones serán autónomas y una nueva bolsa de trabajo del feudo parlamentario."
[...]

 
"Bueno, el proyecto NEP no se sale de la lógica subsidiaria en la que está inmersa nuestra educación, por lo tanto está bastante lejos de fortalecer su rol público, mientras el Mineduc queda definitivamente reducido al papel que el modelo subsidiario de Pinochet le asignó: Banco Nacional de Educación."

"Por el contrario, se  introducen más figuras burocráticas –Dirección  de Educación Pública y servicios locales– sin contrapesos y se termina matando la arquitectura estatal construida a lo largo de dos siglos, que le dieron al fisco chileno un rol preponderante en el área y cuya consecuencia fue una educación modelo en Latinoamérica, siendo su corolario la obtención de dos premios Nobel."

"Con una Superintendencia autónoma y con capacidades limitadas de fiscalización efectivas, dado el marco regulatorio laxo, con una Agencia de Calidad aún en “marcha blanca” y ahora con la Dirección de Educación Pública y los servicios locales desligados en la práctica del Mineduc y este a su vez reducido a su mínima expresión, tal como ya lo perciben los directores de establecimientos, solo habrá “más autoridades diciéndoles a las escuelas cómo remar y más oficinas donde presentar papeles”."

"Por lo demás, al acabarse la carrera funcionaria –por la introducción de la figura del despido por “necesidades del servicio”–, sin elección de intendentes y con una Alta Dirección Pública controlada por ambas coaliciones, estas agencias, y junto con ellas sus funcionarios, se transformarán en coto de caza de los parlamentarios de turno, quienes dispondrán de plazas fijas cada cuatro años para que, con cargo al presupuesto de la nación, puedan disponer de un importante contingente de cupos para ubicar a sus clientelas políticas, cual se ha hecho costumbre en regiones, como la propia ministra Delpiano tuvo oportunidad de constatar."

"En definitiva, la promesa de más presencia del Estado en el área, resulta ser la última evidencia concreta de cómo los actores políticos han ido, también, corrompiendo el significado original de las palabras y una prueba fehaciente de que, a pesar de las lágrimas de la diputada Camila Vallejo, definitivamente el PC no se confrontará con el Ejecutivo en esta área. En Educación seguimos con la lógica de avanzar pero, como buenos alumnos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial, caminando siempre hacia atrás."





martes, 10 de noviembre de 2015

¿Qué cambiará en la educación pública chilena con la desmunicipalización? (I)

El proyecto de ley que crea el Sistema de Educación Pública (conocido como "de desmunicipalización") fue presentado el 2 de noviembre y rápidamente comenzaron las críticas y comentarios. Desde políticos de derecha, las primeras opiniones apuntaron a la re-centralización y al traspaso del servicio educacional (y los establecimientos- desde los municipios a los nuevos Servicios Locales de Educación (SLE), materia donde el proyecto señala que este traspaso será "por el solo ministerio de la ley", lo que implica que no habrá compensaciones ni resarcimiento de inversiones que eventualmente los municipios hayan realizado hasta ahora.

Otras opiniones desde el mismo sector han destacado que el proyecto flaquea en donde más importa, esto es, en el fortalecimiento de capacidades y autonomía de los establecimientos y directores. En contraste, también se ha mencionado que el proyecto amplía hasta un 50% la posibilidad de selección por mérito académico en liceos emblemáticos (llamados en este proyecto como "establecimientos de especial o alta exigencia académica"), pues los faculta a implementar un sistema de admisión adicional al común establecido en la Ley de Inclusión (ley 20.845), donde se señala que se puede seleccionar hasta el 30% de sus cupos o vacantes, lo cual -a su turno- ha sido criticado por parlamentarios comunistas.

Desde una esquina crítica alterna, José Brunner plantea una lectura de clara disconformidad con el proyecto, al que acusa de enfatizar la reestructuración del aparato administrativo de la educación pública (la que califica de "esquema burocrático engorroso") y no abordar el problema desde la perspectiva de la efectividad y calidad de la educación municipal, preguntando si  acaso "no estamos frente a un diseño burocrático que limita y reduce las dimensiones de liderazgo, profesionalismo y gestión que los colegios necesitan para mejorar su efectividad y el clima de aprendizaje para sus alumnos, [...con] el riesgo de achatar el rol, las atribuciones y responsabilidades del director de colegio o liceo, dejándolo atrapado en una enmarañada red de controles, demandas, presiones e instructivos que fácilmente pueden paralizarlo".

En una perspectiva más constructiva, hay opiniones como la de Hernán Hochschild, que advierten sobre la inconveniencia de reducir el proyecto a la desmunicipalización, abogando por una mirada más integral, que consistiría en una triple perspectiva: la politica (y que condensa el problema del traspaso de establecimientos públicos a una nueva institucionalidad); la propiamente educativa (¿cómo se logra que cada escuela o liceo renueve o fortalezca su liderazgo, su profesionalismo docente y su espíritu de comunidad escolar?) y la eminentemente docente, donde este nuevo proyecto converge con la reforma a la carrera docente ("los establecimientos municipales hoy atienden en los espacios de mayor complejidad social, y la evidencia para Chile muestra que en esos lugares las condiciones de enseñanza para los docentes son más deficitarias, y que éstos ganan, en promedio, un 15% menos que sus pares en otros contextos. Por tanto, fortalecer la educación pública requiere con urgencia que el proyecto de carrera docente se mejore, construyendo un desarrollo profesional muy significativo para aquellos docentes que se atreven a trabajar en espacios de alta complejidad social, donde más se necesitan"). 


lunes, 2 de noviembre de 2015

Proyecto de desmunicipalización de la educación pública

Fuente: http://www.latercera.com


Finalmente, hoy se ha firmado el proyecto de reforma a la educación pública escolar. Se abrirá el debate y con seguridad muchas voces críticas, sea porque faltarán mecanismos de profundización de la autonomía y el accountability, sea porque no se incluirá una revisión estructural de la acción subsidiaria del Estado y del sistema de financiamiento por estudiante, sea porque se recentralizará la educación, sea porque los municipios dejarán de incidir en la gestión escolar, sea porque las comunidades escolares no tendrán más facultades resolutivas, etc. 

En lo que respecta al gasto, hoy se informa que los municipios tienen una deuda total de más de $ 250 mil millones por educación, tal como lo muestra la gráfica que acompaña esta nota. El argumento de los alcaldes es que el déficit se ha generado desde hace décadas por efecto de la denominada "deuda histórica" y por la caída de la matrícula, lo que afecta los ingresos por subvención. Hoy, según dice un representante de la ACHM (Asociación chilena de municipalidades), solo el 60% de los ingresos de la educación municipal proviene de la subvención. El resto se cubre por fondos extraordinarios provenientes del mismo Estado o de las arcas municipales.

El nuevo régimen que establece el proyecto de ley, dice el sitio del Gobierno de Chile, aumentará los recursos basales, aumentando algunos y reorientando otros. 

Todavía no se ha divulgado el texto íntegro del proyecto. 


jueves, 15 de octubre de 2015

Desmunicipalización de la educación: dos problemas críticos



Fuente: http://www.elquintopoder.cl/
En estos días debería conocerse el texto definitivo del proyecto de desmunicipalización o que crea la Nueva Educación Pública (NEP), como prefiere llamarla el MINEDUC. El diseño ha sido reservado –repitiendo la tendencia de diseño de los proyectos gubernamentales- y, a la vez, pausado, en contraste con otras iniciativas de ley que, a juzgar por las enmiendas que luego experimentaron, resultaron menos elaboradas. El proyecto que reforma la educación pública escolar parece avanzar más reflexivamente, lo cual siempre es una buena señal. Con todo, se trata de una materia compleja, cuya discusión no puede apresurarse ni someterse a urgencias o coyunturas electorales.

Más allá de la dimensión territorial de las nuevas unidades de gestión (los Servicios Locales de Educación), en materia de educación pública, hay al menos dos puntos críticos que necesariamente deberán abordarse con calma: la gobernanza y el financiamiento. El proyecto de ley asume un problema de diagnóstico conocido y compartido pues pocos y sobre la base de casos aislados cuya excepcionalidad no hace sino confirmar el diagnóstico general, defienden el actual régimen de administración municipal. Se trata de comunas cuyos gobiernos han asumido la gestión de la educación pública como un compromiso y que, consistentemente, han invertido recursos y capacidades en ellos por encima de los aportes y apoyos estatales. Este rasgo –la vocación educativa del gobierno comunal- es una de las claves de efectividad de la buena educación pública; su ausencia –o sea, la indiferencia comunal y/o la distorsión del foco educativo de la comuna- es parte sustantiva de la “alcaldización” y la dependencia de los ciclos electorales que afecta la posibilidad de definir un plan estratégico a mediano y largo plazo, rasgo problemático prácticamente en todo ámbito de los municipios  y que también representa uno de los nudos críticos de la NEP: el modelo de gobernanza de la educación pública.

La gobernanza ha sido sintetizada en la pregunta por “quién decide qué” en un determinado orden u organización (quiénes resolverán cuáles serán los fines y metas, cuáles las atribuciones y capacidades de cada uno, con qué recursos contará, cuál su ámbito de acción y cuán descentralizado será el nuevo ordenamiento). “Quién decide qué” será uno de los aspectos más sensibles del proyecto a discutir: primero, porque debe des-alcaldizar la gestión de la educación pública y, a la vez, debe generar suficientes grados de autonomía para que los directivos de establecimientos escolares gestionen sus procesos y resultados de manera descentralizada. Sin embargo, también debe configurarse un balance entre la autonomía local con las facultades de los nuevos SLE y del nivel nacional que hagan posible concebir un Sistema Nacional de Educación Pública, hoy inexistente. En los SLE, lo que se debe evitar es “el mal de las Gobernaciones”, entidades intermedias de borrosas funciones y escasa relevancia social (¿alguien puede decir de corrido quiénes son los Gobernadores de las Provincias de la Región Metropolitana de Santiago?). En los establecimientos, es necesario que sus equipos de gestión sean autónomos en sus decisiones y a la vez responsables de las mismas (hoy rara vez ocurren ambas cosas). En el nivel nacional, cabe la duda sobre cómo se estructurará un proyecto educativo nacional de educación pública que defina la visión estratégica y actúe como referente de gestión de los SLE, sobre todo considerando la enorme diversidad social y geográfica de escenarios que encararán esos servicios locales y también de demandas, recursos y capacidades de que dispondrán (una posibilidad es formulando genuinos umbrales o garantías de calidad de la educación pública que actúen como horizonte normativo y que también sean traducibles en una matriz de planificación y gestión estratégica nacional). Si a todo lo anterior se añaden los desafíos de coordinación con el MINEDUC (para eliminar el problema de doble dependencia que hoy afecta a la educación municipal), la Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad, queda claro que la ecuación de buen gobierno de la NEP es ciertamente difícil de despejar.

Un segundo problema mayúsculo es la sostenibilidad financiera de los nuevos SLE. Es sabido que la mayoría de los municipios han experimentado pérdidas sostenidas de matrícula desde mediados de la década pasada, pese a que desde 2007 los gobiernos han entregado recursos extraordinarios a los municipios que no han hecho sino mitigar el déficit y transitar hacia una normalización financiera de la educación pública. Lamentablemente, la inyección de recursos no ha logrado modificar la tendencia a la baja de la matrícula, pues evidentemente esta variable no depende de la salud financiera del sostenedor municipal, sino más bien de las decisiones educativas de las familias, cuyas razones no incorporan la cuantía del déficit  y/o ineficiencia municipal pero sí sus efectos tangibles en la devaluación de la imagen de la educación pública, en la expectativas de alcanzar aprendizajes de calidad y de vivir una experiencia escolar enriquecida en un ambiente confortable y seguro. Los SLE han sido diseñados pensando en tamaños críticos de establecimientos y matrícula que aseguren solvencia financiera y economías de escala. Sin embargo, como lo han manifestado agrupaciones de alcaldes y dirigentes gremiales, el problema es que el financiamiento parece seguir radicado en la subvención por estudiante, lo que por un lado repone el tema de cómo incidir en la elección educativa de las familias para que permanezcan o retornen a la educación pública y, por otro, plantea la pregunta por los costos fijos e ingresos variables de cada unidad educativa, en un sistema que mayoritariamente no concibe ni gestiona a los establecimientos como centros de costos. En consecuencia, no se sabe bien cuál es el umbral de financiamiento necesario para que cada escuela o liceo sea gestionable y sustentable, ni se sabe cuáles deben ser los márgenes de operación que permitan asegurar la continuidad del servicio en caso de baja de matrícula. En efecto, si bien no hay acuerdo sobre el tamaño óptimo de una escuela (especialmente si se estima desde la efectividad pedagógica), la experiencia nacional sugiere que en contextos urbanos una matrícula de menos de 400 alumnos implica evidentes dificultades para cubrir costos operacionales y con ello un serio riesgo de viabilidad financiera de la unidad educativa, sobre todo en el esquema vigente de financiamiento basado en la matrícula y asistencia media (basado probablemente en esta consideración, el Informe del Panel de Expertos convocado por el MINEDUC en 2011, propuso un tamaño crítico por establecimiento de 500 alumnos). La misma experiencia señala que un tamaño deseable bordea los 700 estudiantes por establecimiento urbano, esto es, una matrícula tal que posibilite una razonable holgura económica para destinar recursos a la mejora e innovación educativa. Si estos umbrales de tamaño por establecimiento son aceptados, ¿cuántos establecimientos y cuántos SLE satisfarán este criterio?


Columna publicada en "El Quinto Poder" el 14 de octubre de 2014