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| Fuente: http://www.elquintopoder.cl/ |
En estos días debería conocerse el texto definitivo
del proyecto de desmunicipalización o que crea la Nueva Educación Pública
(NEP), como prefiere llamarla el MINEDUC. El diseño ha sido reservado
–repitiendo la tendencia de diseño de los proyectos gubernamentales- y, a la
vez, pausado, en contraste con otras iniciativas de ley que, a juzgar por las
enmiendas que luego experimentaron, resultaron menos elaboradas. El proyecto
que reforma la educación pública escolar parece avanzar más reflexivamente, lo
cual siempre es una buena señal. Con todo, se trata de una materia compleja,
cuya discusión no puede apresurarse ni someterse a urgencias o coyunturas electorales.
Más allá de la dimensión territorial de las nuevas unidades de gestión (los Servicios Locales de Educación), en materia de educación pública, hay al menos dos puntos críticos que necesariamente deberán abordarse con calma: la gobernanza y el financiamiento. El proyecto de ley asume un problema de diagnóstico conocido y compartido pues pocos y sobre la base de casos aislados cuya excepcionalidad no hace sino confirmar el diagnóstico general, defienden el actual régimen de administración municipal. Se trata de comunas cuyos gobiernos han asumido la gestión de la educación pública como un compromiso y que, consistentemente, han invertido recursos y capacidades en ellos por encima de los aportes y apoyos estatales. Este rasgo –la vocación educativa del gobierno comunal- es una de las claves de efectividad de la buena educación pública; su ausencia –o sea, la indiferencia comunal y/o la distorsión del foco educativo de la comuna- es parte sustantiva de la “alcaldización” y la dependencia de los ciclos electorales que afecta la posibilidad de definir un plan estratégico a mediano y largo plazo, rasgo problemático prácticamente en todo ámbito de los municipios y que también representa uno de los nudos críticos de la NEP: el modelo de gobernanza de la educación pública.
La gobernanza ha sido sintetizada en la pregunta por “quién decide qué” en un determinado orden u organización (quiénes resolverán cuáles serán los fines y metas, cuáles las atribuciones y capacidades de cada uno, con qué recursos contará, cuál su ámbito de acción y cuán descentralizado será el nuevo ordenamiento). “Quién decide qué” será uno de los aspectos más sensibles del proyecto a discutir: primero, porque debe des-alcaldizar la gestión de la educación pública y, a la vez, debe generar suficientes grados de autonomía para que los directivos de establecimientos escolares gestionen sus procesos y resultados de manera descentralizada. Sin embargo, también debe configurarse un balance entre la autonomía local con las facultades de los nuevos SLE y del nivel nacional que hagan posible concebir un Sistema Nacional de Educación Pública, hoy inexistente. En los SLE, lo que se debe evitar es “el mal de las Gobernaciones”, entidades intermedias de borrosas funciones y escasa relevancia social (¿alguien puede decir de corrido quiénes son los Gobernadores de las Provincias de la Región Metropolitana de Santiago?). En los establecimientos, es necesario que sus equipos de gestión sean autónomos en sus decisiones y a la vez responsables de las mismas (hoy rara vez ocurren ambas cosas). En el nivel nacional, cabe la duda sobre cómo se estructurará un proyecto educativo nacional de educación pública que defina la visión estratégica y actúe como referente de gestión de los SLE, sobre todo considerando la enorme diversidad social y geográfica de escenarios que encararán esos servicios locales y también de demandas, recursos y capacidades de que dispondrán (una posibilidad es formulando genuinos umbrales o garantías de calidad de la educación pública que actúen como horizonte normativo y que también sean traducibles en una matriz de planificación y gestión estratégica nacional). Si a todo lo anterior se añaden los desafíos de coordinación con el MINEDUC (para eliminar el problema de doble dependencia que hoy afecta a la educación municipal), la Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad, queda claro que la ecuación de buen gobierno de la NEP es ciertamente difícil de despejar.
Un segundo problema mayúsculo es la sostenibilidad financiera de los nuevos SLE. Es sabido que la mayoría de los municipios han experimentado pérdidas sostenidas de matrícula desde mediados de la década pasada, pese a que desde 2007 los gobiernos han entregado recursos extraordinarios a los municipios que no han hecho sino mitigar el déficit y transitar hacia una normalización financiera de la educación pública. Lamentablemente, la inyección de recursos no ha logrado modificar la tendencia a la baja de la matrícula, pues evidentemente esta variable no depende de la salud financiera del sostenedor municipal, sino más bien de las decisiones educativas de las familias, cuyas razones no incorporan la cuantía del déficit y/o ineficiencia municipal pero sí sus efectos tangibles en la devaluación de la imagen de la educación pública, en la expectativas de alcanzar aprendizajes de calidad y de vivir una experiencia escolar enriquecida en un ambiente confortable y seguro. Los SLE han sido diseñados pensando en tamaños críticos de establecimientos y matrícula que aseguren solvencia financiera y economías de escala. Sin embargo, como lo han manifestado agrupaciones de alcaldes y dirigentes gremiales, el problema es que el financiamiento parece seguir radicado en la subvención por estudiante, lo que por un lado repone el tema de cómo incidir en la elección educativa de las familias para que permanezcan o retornen a la educación pública y, por otro, plantea la pregunta por los costos fijos e ingresos variables de cada unidad educativa, en un sistema que mayoritariamente no concibe ni gestiona a los establecimientos como centros de costos. En consecuencia, no se sabe bien cuál es el umbral de financiamiento necesario para que cada escuela o liceo sea gestionable y sustentable, ni se sabe cuáles deben ser los márgenes de operación que permitan asegurar la continuidad del servicio en caso de baja de matrícula. En efecto, si bien no hay acuerdo sobre el tamaño óptimo de una escuela (especialmente si se estima desde la efectividad pedagógica), la experiencia nacional sugiere que en contextos urbanos una matrícula de menos de 400 alumnos implica evidentes dificultades para cubrir costos operacionales y con ello un serio riesgo de viabilidad financiera de la unidad educativa, sobre todo en el esquema vigente de financiamiento basado en la matrícula y asistencia media (basado probablemente en esta consideración, el Informe del Panel de Expertos convocado por el MINEDUC en 2011, propuso un tamaño crítico por establecimiento de 500 alumnos). La misma experiencia señala que un tamaño deseable bordea los 700 estudiantes por establecimiento urbano, esto es, una matrícula tal que posibilite una razonable holgura económica para destinar recursos a la mejora e innovación educativa. Si estos umbrales de tamaño por establecimiento son aceptados, ¿cuántos establecimientos y cuántos SLE satisfarán este criterio?
Más allá de la dimensión territorial de las nuevas unidades de gestión (los Servicios Locales de Educación), en materia de educación pública, hay al menos dos puntos críticos que necesariamente deberán abordarse con calma: la gobernanza y el financiamiento. El proyecto de ley asume un problema de diagnóstico conocido y compartido pues pocos y sobre la base de casos aislados cuya excepcionalidad no hace sino confirmar el diagnóstico general, defienden el actual régimen de administración municipal. Se trata de comunas cuyos gobiernos han asumido la gestión de la educación pública como un compromiso y que, consistentemente, han invertido recursos y capacidades en ellos por encima de los aportes y apoyos estatales. Este rasgo –la vocación educativa del gobierno comunal- es una de las claves de efectividad de la buena educación pública; su ausencia –o sea, la indiferencia comunal y/o la distorsión del foco educativo de la comuna- es parte sustantiva de la “alcaldización” y la dependencia de los ciclos electorales que afecta la posibilidad de definir un plan estratégico a mediano y largo plazo, rasgo problemático prácticamente en todo ámbito de los municipios y que también representa uno de los nudos críticos de la NEP: el modelo de gobernanza de la educación pública.
La gobernanza ha sido sintetizada en la pregunta por “quién decide qué” en un determinado orden u organización (quiénes resolverán cuáles serán los fines y metas, cuáles las atribuciones y capacidades de cada uno, con qué recursos contará, cuál su ámbito de acción y cuán descentralizado será el nuevo ordenamiento). “Quién decide qué” será uno de los aspectos más sensibles del proyecto a discutir: primero, porque debe des-alcaldizar la gestión de la educación pública y, a la vez, debe generar suficientes grados de autonomía para que los directivos de establecimientos escolares gestionen sus procesos y resultados de manera descentralizada. Sin embargo, también debe configurarse un balance entre la autonomía local con las facultades de los nuevos SLE y del nivel nacional que hagan posible concebir un Sistema Nacional de Educación Pública, hoy inexistente. En los SLE, lo que se debe evitar es “el mal de las Gobernaciones”, entidades intermedias de borrosas funciones y escasa relevancia social (¿alguien puede decir de corrido quiénes son los Gobernadores de las Provincias de la Región Metropolitana de Santiago?). En los establecimientos, es necesario que sus equipos de gestión sean autónomos en sus decisiones y a la vez responsables de las mismas (hoy rara vez ocurren ambas cosas). En el nivel nacional, cabe la duda sobre cómo se estructurará un proyecto educativo nacional de educación pública que defina la visión estratégica y actúe como referente de gestión de los SLE, sobre todo considerando la enorme diversidad social y geográfica de escenarios que encararán esos servicios locales y también de demandas, recursos y capacidades de que dispondrán (una posibilidad es formulando genuinos umbrales o garantías de calidad de la educación pública que actúen como horizonte normativo y que también sean traducibles en una matriz de planificación y gestión estratégica nacional). Si a todo lo anterior se añaden los desafíos de coordinación con el MINEDUC (para eliminar el problema de doble dependencia que hoy afecta a la educación municipal), la Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad, queda claro que la ecuación de buen gobierno de la NEP es ciertamente difícil de despejar.
Un segundo problema mayúsculo es la sostenibilidad financiera de los nuevos SLE. Es sabido que la mayoría de los municipios han experimentado pérdidas sostenidas de matrícula desde mediados de la década pasada, pese a que desde 2007 los gobiernos han entregado recursos extraordinarios a los municipios que no han hecho sino mitigar el déficit y transitar hacia una normalización financiera de la educación pública. Lamentablemente, la inyección de recursos no ha logrado modificar la tendencia a la baja de la matrícula, pues evidentemente esta variable no depende de la salud financiera del sostenedor municipal, sino más bien de las decisiones educativas de las familias, cuyas razones no incorporan la cuantía del déficit y/o ineficiencia municipal pero sí sus efectos tangibles en la devaluación de la imagen de la educación pública, en la expectativas de alcanzar aprendizajes de calidad y de vivir una experiencia escolar enriquecida en un ambiente confortable y seguro. Los SLE han sido diseñados pensando en tamaños críticos de establecimientos y matrícula que aseguren solvencia financiera y economías de escala. Sin embargo, como lo han manifestado agrupaciones de alcaldes y dirigentes gremiales, el problema es que el financiamiento parece seguir radicado en la subvención por estudiante, lo que por un lado repone el tema de cómo incidir en la elección educativa de las familias para que permanezcan o retornen a la educación pública y, por otro, plantea la pregunta por los costos fijos e ingresos variables de cada unidad educativa, en un sistema que mayoritariamente no concibe ni gestiona a los establecimientos como centros de costos. En consecuencia, no se sabe bien cuál es el umbral de financiamiento necesario para que cada escuela o liceo sea gestionable y sustentable, ni se sabe cuáles deben ser los márgenes de operación que permitan asegurar la continuidad del servicio en caso de baja de matrícula. En efecto, si bien no hay acuerdo sobre el tamaño óptimo de una escuela (especialmente si se estima desde la efectividad pedagógica), la experiencia nacional sugiere que en contextos urbanos una matrícula de menos de 400 alumnos implica evidentes dificultades para cubrir costos operacionales y con ello un serio riesgo de viabilidad financiera de la unidad educativa, sobre todo en el esquema vigente de financiamiento basado en la matrícula y asistencia media (basado probablemente en esta consideración, el Informe del Panel de Expertos convocado por el MINEDUC en 2011, propuso un tamaño crítico por establecimiento de 500 alumnos). La misma experiencia señala que un tamaño deseable bordea los 700 estudiantes por establecimiento urbano, esto es, una matrícula tal que posibilite una razonable holgura económica para destinar recursos a la mejora e innovación educativa. Si estos umbrales de tamaño por establecimiento son aceptados, ¿cuántos establecimientos y cuántos SLE satisfarán este criterio?
Columna publicada en "El Quinto Poder" el 14 de octubre de 2014
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