Los docentes como variable de ajuste

En España, desde hace semanas se discute acerca del aumento de horas en aula de los docentes, como una medida de ajuste presupuestario en varias comunidades, la mayoría dirigidas por representantes del Partido Popular (PP). La polémica la desató una dirigente PP de Madrid, Esperanza Aguirre, al afirmar que los profesores sólo trabajaban 20 horas semanales, desconociendo la importancia y dedicación docente a tareas de planificación y preparación de la enseñanza, evaluación de los aprendizajes y atención y apoyo a alumnos y familias.

Pues bien, ya van 3 días de movilización y huelga docente, las que gradualmente parecen perder fuerza. El fondo del asunto es el recorte presupuestario, acompañado de una revisión de la educación pública y una disputa por imponer medidas consideradas como interesadas en reducir la participación estatal, acercar la gestión a criterios de mercado y a la promoción de la participación privada en la educación. Así planteado, es fácil comprender que para muchos éste sea más bien un conflicto entre derechas e izquierdas.

Mirado desde acá, la huelga docente es muy singular, pues el recorte presupuestario se traduciría en que los profesores deberían trabajar 25 horas en aula, lo cual equivaldría a dos tercios de su jornada semanal. Por cierto, para un docente de la educación pública chilena, esto es mucho mejor que las 33 horas de aula (equivalentes al 75% de la jornada semanal) que deben cumplir, confirme a la legislación chilena.

Pero visto desde las recomendaciones y datos comparados de la OECD, la situación española aparece como relativamente desventajosa pues se trata de un país con una carga lectiva mayor que el promedio OECD. Chile, como es obvio, se escapa a toda estadística comparada en este contexto: muchas horas docentes frente a curso, muchas horas en el plan de estudio, poca eficiencia docente en el uso de estas horas, muchos alumnos por curso, bajos salarios docentes, bajo gasto público por alumno.

Desmunicipalización y secundarios

Mientras el conflicto entre Gobierno y movilizados vuelve a agudizarse, los secundarios y docentes se pliegan, pese a que para ambos hay poco en la mesa de diálogo pues, claramente, el conflicto se ha centrado en las demandas de los estudiantes universitarios, sobre todo de aquellos de las universidades tradicionales. Otra constatación: ni siquiera la discusión implica a todos los estudiantes de la educación superior. Institutos Profesionales, Centros de Formación Técnica y Universidades Privadas (con y sin fines de lucro) son más bien espectadores, no protagonistas. Tercera constatación: los docentes no han puesto temas relevantes para su profesión en la mesa. Ni la formación inicial, ni la evaluación de éstos y de los que ya ejercen, ni los salarios son cuestión en debate ahora.

En lo que respecta a los secundarios, hay dos temas que interesan: primero, la crisis de la educación media en general y la urgente necesidad de revisar la enseñanza media técnico profesional (y su vinculación con la educación superior). Y, en un contexto mayor, la crisis de la educación pública hoy administrada por los municipios.

En el primer tema, se debe recordar que la actual enseñanza media tiene fecha de vencimiento, esto es, cuando los nuevos ciclos educativos (6 años de educación básica y 6 años de educación media) comiencen a operar (2017). Por tanto, se puede argumentar que carece de sentido intervenir el modelo actual si luego de poco, será obligatoriamente reformado. Con todo, incluso en este escenario, hay más que una re-estructuración curricular en juego; se trata de una completa revisión de al menos la formación, el rol docente y la configuración institucional del liceo.

En la crisis de la educación municipal, el debate puede verse influido por la pronta elección de alcaldes y concejales. Lo reconozcan o no, varias de estas autoridades han hecho de la educación municipal uno de los campos de cosecha electoral y de cálculo partidista, como bien lo testimonia la vacilante actitud de algunos y la indolencia de otros alcaldes frente a las tomas y saqueos de los liceos que administran, pese a que se trata de establecimientos donde se han invertido recursos públicos (propios o del gobierno central), recursos que antes muchas veces denunciaron como escasos.

La hora de las propuestas (2)

A la espera de la reacción gubernamental a la contra-propuesta de agenda que hicieran los estudiantes, se conoce el informe de la OECD donde Chile es rotulado como el país de más alta segregación educativa o, al revés, el país donde hay mayor homogeneidad intra-escuela (o sea, los pobres se juntan con sus iguales; y los no-pobres también). El estudio vino a confirmar lo que muchos han denunciado desde hace años (por ejemplo, Valenzuela y Belleï; García-Huidobro; Elacqua, por nombrar algunos).

Pues bien, en este escenario donde sin duda las demandas por un mayor esfuerzo igualitario y equitativo en la Educación se reafirman, el gobierno parece mantener su posición, hasta ahora. En buena medida, la base de la propuesta gubernamental es consistente con esta demanda: hay una clara apuesta por aumentar los recursos para el financiamiento de los estudios superiores, sea aumentando las becas para más quintiles, sea reduciendo la tasa de interés al 2%, subisidiando a la banca que opera el Crédito con Aval de Estado (CAE).

Todo, no obstante, sin alterar la matriz del sistema de financiamiento, pues se defiende a ultranza la no gratuidad de la educación superior: se le considera una política regresiva e injusta pues, dadas las imperfecciones que acompañan a la implementación de las politicas redistributivas y, sobre todo, porque el acceso a la educación superior está claramente marcado por las oportunidades previas (esto es, el capital financiero, educativo y social que portan quienes ingresan a la educación superior). La total gratuidad, en consecuencia, sería más desigualdad. Pero Claudia Sanhueza y Alejandro Corvalán, economistas, ha discutido este supuesto y, al revés, argumentan que la gratuidad puede ser más "progresiva" que el cobro según ingresos. Ellos estimaron que un subsidio a la educación superior porcentualmente beneficia más a los más pobres y nos haría un país más igualitario.

Como sea, la oferta gubernamental sería a todas luces un escenario más favorable que el actual y que haría más accesible la educación superior, sobre todo para los sectores de menores ingresos, cuya única fuente de financiamiento es el oneroso CAE.

¿Por qué no acogen los movilizados esta oferta? Una razón obvia es que se trataría de una propuesta que no puede ser analizada sin abordar el conjunto; una segunda razón es que, de aceptarla, se valida el actual esquema de financiamiento mixto, basado en becas y endeudamiento de las familias y futuros egresados. Pero hay otra razón posible: se trata de una oferta que, salvo en las becas, no llega directamente a las instituciones de los líderes del movimiento (las universidades tradicionales), pues éstas operan con el Fondo Solidario que ya tiene las condiciones de crédito que el gobierno ofrece. Los que sí se beneficiarían de esta medida serían los estudiantes de institutos profesionales, centros de formación técnica y universidades privadas... es decir, aquellos que mayoritariamente asisten a instituciones con fines de lucro. ¿Es esta la razón final?, ¿es el lucro?

Por otra parte, emerge la cuestión del financiamiento basal a las universidades estatales y el financiamiento ofrecido para aquellas llamadas "tradicionales". Es un subsidio segmentado para una parte de la oferta, o sea, sólo para algunos que por razones históricas son estatales o "tradicionales". Para el gobierno, este aporte basal es posible, siempre que vaya acompañado de compromisos de desempeño, similares a los que hoy promueve el MECESUP.

Sin embargo, se debe discutir la legitimidad de este aporte reservado para algunos. De una parte, destinarlo a universidades estatales, repone la cuestión de si la estatalidad garantiza el carácter público de la educación. La respuesta es no, pues lo estatal es sólo una forma de propiedad, pero esto no impide afirmar que el Estado debe tener universidades u otras instituciones de educación superior (que hoy no tiene). Lo público no es lo estatal, pero tampoco el Estado debe dejar de tener una oferta que apunte a los intereses públicos.

Resulta más adecuado complementar el financiamiento estatal a sus propias instituciones de educación superiror con la creación de un mecanismo de financiamiento basal dirigido a toda institución de educación superior de auténtica vocación pública, lo cual en principio equivale a una oferta plural, gratuita, inclusiva y de clara sintonía con las necesidades nacionales.

Se puede discutir qué y quién define y/o representa el interés nacional. No es simple y, probablemente, sea insoluble: ¿cómo es que un entidad educacional aporta a lo público? No lo sé, pero lo cierto es que lo estatal no siempre parece converger en el interés público. Las universidades estatales son entidades demasiado heterogéneas en calidad, como para hacer de la mera estatalidad una categoría de elegibilidad.

Juan Eduardo García-Huidobro: argumentos para rechazar el lucro en educación

Presentación a la Comisión de Educación del Senado acerca del proyecto que pone fin al lucro en toda institución educacional que reciba fondos públicos

Juan Eduardo García-Huidobro S.
Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE)
Universidad Alberto Hurtado

30.08.2011

Introducción

Mi presentación busca aportar algunas razones para proscribir el lucro en la educación subvencionada por el Estado. En otras palabras, estoy de acuerdo con el proyecto.

Dicho lo anterior, quiero partir por subrayar que si bien hay argumentos “empíricos” no desdeñables para oponerse al lucro, algunos de los cuales retomaré sucintamente en un primer punto basándome en presentaciones anteriores a la Comisión, el fundamento y los argumentos para oponerse al lucro, que resumo en un segundo punto, son más ético-políticos que técnicos. En otras palabras, se postula que una educación sin fines de lucro es más congruente con los valores de la sociedad igualitaria y democrática a la que todos aspiramos.

Argumentos empíricos

1. Las presentaciones anteriores (por ejemplo, textos de Montt, Belleï y Cox) han aportado antecedentes para mostrar que:
   
   
   1. La situación actual que permite el lucro, no presenta ventajas en cuanto a mejorar la calidad de la educación,
   2. es claramente negativa para la equidad y la cohesión social
      
   3. y tampoco aporta mucho en términos de libertad y diversidad del sistema educativo.
      
   
   


2. La educación con fines de lucro es en el mundo una rareza. Cuando se da es un negocio privado que no recibe apoyo estatal y menos aún es financiada por el Estado. Es más corriente a nivel de educación superior y universitaria y, en estos casos, es consistentemente de menor calidad que la pública y que la privada sin fines de lucro (Ejemplo fuerte: Estados Unidos, ejemplo en A.L., México).
   
3. El principal problema de nuestro sistema escolar es su segregación o, dicho en forma propositiva, la gran dificultad existente para asegurar diversidad social en los establecimientos. La segregación aumenta en las comunas donde hay más establecimientos particulares subvencionados y más establecimientos con financiamiento compartido (Belleï), lo que es un indicio de que aumenta donde hay mayor lucro.
   
4. Se arguye que la prohibición del lucro acarrearía una disminución de la diversidad, incluso se ha dicho que sería volver al s.XIX con escuelas solo estatales y católicas. Una salvedad histórica: prohibir el lucro no es un cambio a una situación centenaria, sino oponerse a un arreglo que viene sólo de los ochenta (Cox). Un contra argumento empírico: la diversidad entre las escuelas y sus proyectos educativos viene más bien de las capacidades y de la motivación de los equipos docentes que del tipo de propiedad de los establecimientos (Montt). Más aún, la oferta de diversidad se produce desde las instituciones sin fines de lucro, aunque es constatable un predominio de instituciones de orientación religiosa en este grupo (Elacqua).
   
5. Pedro Montt arguye que empeñarse en no resolver este tema, ya abordado el 2006 por los pingüinos, acarrearía un problema de gobernabilidad futura del sistema escolar. Detrás del argumento está la constatación de una convicción cultural de rechazo al lucro en la educación formal, ampliamente difundida en la sociedad chilena.

Argumentos ético-políticos

Como se señaló la argumentación anti-lucro en la educación es de nivel más ético-político y conceptual, que empírico. En lo que sigue expongo sucintamente algunos argumentos.

1. La necesaria gratuidad de la educación obligatoria (hasta cuarto año medio) excluye el lucro en este tramo. Es posible fundamentar la afirmación anterior con el siguiente silogismo:
   

• La educación obligatoria debe ser gratuita
• La educación gratuita no puede tener fines de lucro
• La educación obligatoria no puede tener fines de lucro
  

Lo que nos lleva a responder dos preguntas conexas: ¿Por qué la educación obligatoria debe ser gratuita? y ¿por qué la educación gratuita no puede tener fines de lucro?

1.1 ¿Por qué la educación obligatoria debe ser gratuita?

1. Dos instituciones centrales de nuestro arreglo social, la democracia y el mercado, exigen una educación crecientemente igualitaria y no segregada.
   
2. El pago (también en su forma de copago o financiamiento compartido) en educación es una causa cierta de desigualdad y segregación (vía precios)
   
3. La democracia y el mercado exigen una educación gratuita.

Lo anterior lleva a otra pregunta: ¿Por qué la democracia y el mercado exigen educación igualitaria y no segregada?

1. La base de la democracia está en reconocer a los otros como iguales en dignidad y derechos. Este es un “arreglo” social que se aprende. El igual tratamiento en educación y el compartir en la escuela con “diferentes” son esenciales para que este acuerdo social se aprenda.
   
2. La legitimidad política del mercado es de orden “meritocrático” (el que se esfuerza y trabaja logra…). Esta “legitimidad” supone que todos tuvieron acceso a una educación que proveyó a todos (as) de las capacidades necesarias para actuar (Sen). Si, de un modo sistemático, el sistema escolar reproduce los privilegios que las nuevas generaciones traen por su cuna, el mercado se torna ilegítimo.

1.2 Y, ¿por qué la educación gratuita no puede tener fines de lucro?

1. La educación “gratuita” la financia el estado con dinero de todos los contribuyentes.
   
2. Es difícil no convenir en que, si se utiliza bien todo el financiamiento para educar, se dará un mejor servicio que si se recorta parte de esa plata como ganancia del dueño[1].
   
3. Además es fácil percibir aquí un conflicto entre la finalidad de la educación y la finalidad de lucro. Mientras la finalidad educativa puede aunar voluntades, la finalidad de lucro divide el establecimiento entre el interés del dueño y el interés de los educadores.

En palabras de F.Atria: “Un establecimiento sin fines de lucro es una institución en la que estudiantes, profesores y autoridades pueden asumir que a todos les interesa el desarrollo de la institución como establecimiento educacional. Pero en un establecimiento con fines de lucro no hay esta comunidad de propósitos, o si la hay es sólo contingente: lo que mueve a los dueños es obtener la tasa más alta posible de retorno para su capital, no desarrollar el mejor proyecto educacional posible”. (Atria, Ciper[2]).

2. Además, las razones que se pueden argüir para justificar el aporte de recursos del estado a los particulares que educan, exigen que la educación particular subvencionada sea gratuita.

1. Un primer argumento es el de cooperación en la tarea de educar (antes se confería a los establecimientos particulares la calidad de “cooperador con la función educacional del Estado”); cooperación que se realiza extendiendo una educación con las mismas características que la educación pública y, por tanto, una educación gratuita.
   
2. Otro argumento que justifica el apoyo económico del Estado a la educación particular es el de asegurar la pluralidad o particularidad que tiene también relación con la libertad de enseñanza, entendida como posibilidad de elegir la educación (Declaración de DDHH, artículo 26: “Los padres tendrán el derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos”). Ahora bien, si el establecimiento exige un pago adicional a lo que recibe del Estado está limitando el ejercicio del derecho a elegir la educación de sus hijos solo a las familias que pueden pagar.

Recomendaciones

1. El tema del lucro se encuentra intrínsecamente ligado con el mejoramiento de la educación pública y con la necesidad de terminar con el financiamiento compartido (que está a la base de la crisis de la educación pública). Es del todo necesario enfrentar políticamente estos tres temas/problemas en conjunto.
   
2. Estas temáticas son complejas desde el punto de vista técnico y político-administrativa, en muchos aspectos habrá distintas opciones posibles, por lo cual es importante planificar aprovechando bien las capacidades existentes, no apresurando medidas y con cierto escalamiento: no pretender hacer todo al mismo tiempo.
   
3. Buscar solución “jurídica” para “emprendimientos” que enriquecen el sistema y que por su tamaño (una escuela, por ejemplo), están lejos de acceder a las instituciones clásicas sin fines de lucro (fundaciones / corporaciones). Por ejemplo, crear figura de entidad jurídica sin fines de lucro de más fácil constitución; una “sociedad cooperadora educacional” que puede darse cuando existe el requisito de “necesidad educativa insatisfecha” o de un proyecto educativo con claro apoyo de la comunidad certificado con un número exigible de
   firmas de apoderados. Acá bastaría que Superintendencia fije un monto fijo máximo para gastos de administración y mantención (Ver nota final). La mantención o eliminación progresiva de esta situación se debiera ligar más a motivos de calidad, que a una limitación jurídica.

NOTA FINAL

La información disponible, tomada de la presentación de Elacqua (Ver Cuadro 1), sugiere que, tanto a nivel escolar como en la educación superior técnica, se está clasificando como “con fines de lucro” a dos tipos de situaciones que son bien distintas. Por un lado a empresas, que poseen varias instituciones (ya escuelas y colegios, ya CFT-IP) y por otro al profesor que prefirió organizar su escuela en vez de emplearse en otra (67% de los casos).

Esto sugiere la existencia de dos realidades:

1. las instituciones sin fines de lucro, suelen ser instituciones más grandes (ver relación N° de establecimientos vs N° de alumnos en Cuadro 1), por lo que logran constituirse en corporaciones o fundaciones;


2. las instituciones con fines de lucro, corresponden en la mayoría de los casos a empresas unipersonales normalmente de un docente, para las que se podría buscar una solución jurídica, en la que se entiende que no lucra, lo que es posible de controlar asignando una proporción de recursos “fija” para administración.

Cuadro 1: Relación entre ‘n’ de establecimientos y de matrícula en instituciones con y sin fines de lucro

	N° y % establecimientos		N° y % alumnos
Con fines de lucro	3.256	31%	1.054.261	31%
Sin fines de lucro	954	9%	551.028	17%

La misma tendencia se advierte con más fuerza en enseñanza superior: los establecimientos sin fines de lucro son solo 18 (un 17%) y tienen 32% de la matrícula.

[1] Belleï en su comentario señalaba dos caminos para lucrar: una disminución de la calidad (e.g. pagar menos a los profesores, no invertir en mejoramiento) y una exclusión de los alumnos más difíciles de educar (en los que hay que invertir más).

[2] Ver en: http://ciperchile.cl/2011/07/30/n%C2%BA-4-%E2%80%9Cno-tiene-nada-de-malo-que-los-establecimientos-educacionales-lucren/