Presupuesto público en Educación 2012

La discusión sobre el presupuesto 2012 para Educación ha sido especialmente agitada. Si bien varias partidas han sido rechazadas, aun restan pasos legislativos que cumplir y que pueden alterar el panorama definitivo.

El presupuesto público es la traducción y expresión de un proyecto y una agenda de gobierno. Por lo mismo, resulta clave su análisis y consistencia con la realidad nacional. Pero esta vez y pese a la lógica expectativa de que la propuesta revele la decisión del gobierno respecto de los temas en debate, todo sugiere que persistirá el desajuste entre esta respuesta gubernamental y las demandas sociales sobre más recursos y sobre la redefinición de los focos y prioridades. Pues, como señala Juan Pablo Valenzuela, del CIAE, este presupuesto no resulta coherente con las declaraciones de las autoridades sobre la prioridad que dice asignarle a la Educación. Cito:

El debate liderado por el movimiento estudiantil durante el año 2011 para hacer reformas estructurales a nuestro sistema educativo, tanto escolar como en educación superior, no sólo ha encontrado eco sostenido entre la ciudadanía –mayoritariamente expuesta a la desigualdad e inequidad de nuestro sistema escolar- sino que también en una amplia mayoría de nuestra elite política y empresarial. Entre las principales demandas solicitadas para un nuevo pacto social en educación, está la gratuidad en el sistema escolar y un esfuerzo financiero del Estado considerablemente mayor en el sistema de educación superior; asegurar una educación de calidad para todos; el fortalecimiento de la educación pública; y que la educación sea parte de los mecanismos de integración social y no de exclusión, como lo es en la actualidad. Todos estos objetivos son características históricas de los sistemas educacionales de los países miembros de la OCDE, por lo cual su sensatez no sólo radica en el amplio apoyo que tienen estas demandas, sino que también porque son condiciones que regularmente poseen aquellos países a los cuales aspiramos a parecernos.

El gobierno ha indicado que la mayoría de los objetivos descritos son compartidos y que serán alcanzados en forma progresiva a través del tiempo, puesto que no es factible resolverlos todos en un solo año. En este contexto, la partida de educación contemplada en el proyecto de ley de presupuesto enviado por el gobierno, y en actual discusión en el Congreso Nacional, debiese reflejar este cambio estructural que experimentará el sistema educacional chileno en los próximos años, sin embargo, el análisis de la propuesta presupuestaria inicial permite concluir que, ni en términos de recursos, ni de políticas y estrategias, el gobierno parece compartir estos cambios estructurales, conclusión que se ve reflejada en al menos cinco puntos:

1) La escasa magnitud del incremento de los recursos al sector: Si la educación es la prioridad estratégica del próximo año y requiere cambios estructurales –entre los cuales están los aspectos financieros- un incremento de sólo 4,8% respecto del presupuesto aprobado para el año 2011 , bastante similar al incremento general de todo el presupuesto de la Nación y el menor desde el año 2006, es inconsistente con lo declarado por las autoridades ante la ciudadanía.

2) El mecanismo de financiamiento del presupuesto, otra importante vulnerabilidad: Para reflejar la prioridad asignada a la reforma en educación, el ejecutivo definió crear un Fondo de Educación con US$ 4.000 millones, los cuales serán complementarios al presupuesto regular y permanente del sector. Sin embargo, la casi totalidad del 4,8% de incremento real adicional en el presupuesto 2012 proviene de este Fondo, por ende, de no haber existido este “mecanismo complementario” el incremento regular en el presupuesto hubiese sido casi inexistente, conclusión paradójica para implementar una “revolución en educación”. A su vez, casi todos los cambios que se proponen para reformar nuestro sistema educacional conllevan una mayor inversión absoluta y relativa del Estado de tipo permanente y no transitoria. No es posible financiar una reforma de largo plazo con recursos transitorios, dejando bajo incertidumbre si los cambios que se implementen serán sustentables al año siguiente del término de los recursos de este Fondo.

La debilidad de este Fondo es aún mayor al estimar que los recursos adicionales que se requieren anualmente son cercanos a la totalidad de los recursos contemplados en este Fondo para un período de 4 a 6 años (Escuela de Economía, Universidad de Chile, 2011), es decir, además de la debilidad de la propuesta por el carácter transitorio de su fuente de financiamiento, existe una debilidad en la estimación que hace el ejecutivo de los requerimientos que se necesitan para las reformas en el sector. Inversiones operacionales permanentes del Estado deben ser financiadas con recursos permanentes en el tiempo.

3) La confusión entre asegurar el mejoramiento en el acceso financiero de los estudiantes con el objetivo de la gratuidad, y la necesidad de fortalecer las instituciones públicas de educación superior: El proyecto de presupuesto plantea alcanzar una cobertura de gratuidad para los estudiantes de buen desempeño académico del 40% más vulnerable por medio de diversas becas. Sin embargo, esta medida no asegura que este grupo tenga acceso a la educación superior –pues las becas sólo están disponible a los estudiantes vulnerables de buen desempeño académico inicial y no, como opera a nivel internacional, en función de mantener un adecuado desempeño académico durante su formación- ni tampoco que su educación sea gratuita -las becas son parciales-. Esta propuesta es inconsistente con los objetivos de avanzar en asegurar el derecho a la educación superior, mejorar en la equidad de su financiamiento y reconocer que la educación superior y formación de técnicos y profesionales supera la visión de una inversión rentable privadamente, que cada familia y estudiante considera en forma individual, sino que reporta muchas más externalidad positivas para toda la sociedad y que, por ende, deben ser financiadas en gran medida por el Estado.

Por otra parte, dada la extrema desigualdad en la distribución del ingreso de nuestro país, los beneficios propuestos debiesen ser mucho más masivos y llegar hasta el 60% - 70% de las familias del país, considerando para el resto de los estudiantes alternativas de financiamiento en condiciones más cercanas al Fondo Solidario, que cuenta con regulación de la tasa de interés, y el pago futuro del crédito es contingente al ingreso que obtiene el estudiante durante su vida laboral y está acotado a un número de años desde el inicio del reembolso de este crédito.

4) El escaso conjunto de políticas para fortalecer la educación pública: En el ámbito escolar, casi la totalidad del incremento de recursos son vía subvención (tanto aquellos para ampliar la cobertura de pre-kínder y kínder, como los destinados al incremento de la subvención escolar preferencial), sin considerar estrategias ni propuestas que permitan que la educación pública (actualmente municipal), al menos esté en igualdad de condiciones que la particular subvencionada para asumir estos desafíos: por ejemplo, no contempla una estrategia (aunque fuese gradual) de eliminación del financiamiento compartido ni de la regulación del lucro en el sistema escolar; no identifica recursos que resuelvan los problemas financieros que está generando en el sector municipal la implementación de la ley de calidad y equidad de la educación; no desarrolla mecanismos para inversión municipal en infraestructura educacional en sectores de demanda insatisfecha; y tampoco se identifican orientaciones o un mecanismo que anticipe el financiamiento necesario para transitar desde la actual institucionalidad municipal al nuevo escenario que contemple el proyecto de ley que enviará.

A su vez, en el ámbito de la educación superior, no se propone un cambio sustantivo en la estrategia de financiamiento de las universidades del Estado, el cual debiese provenir principalmente del aporte fiscal directo, permitiendo la regulación del valor de sus aranceles y comprometiendo el mejoramiento de su calidad vía Convenios de Desempeño firmados con el Ministerio de Educación.

5) El desafío principal del sistema escolar chileno de lograr una educación de calidad para todos los niños: Actualmente, tenemos una alta desigualdad en las oportunidades educativas, lo cual se expresa en que los resultados de aprendizajes de las escuelas son solo reflejo de la desigualdad socioeconómica de las familias que la componen y que además tenemos el sistema escolar más segregado entre los 65 países que recientemente participaron de la prueba PISA. La condición más relevante, aunque no suficiente, para lograr el objetivo de una educación de calidad para todos los niños es contar con docentes de excelencia en todos los colegios del país, estrategia que implica mejorar las condiciones de trabajo, entre las cuales sobresalen las remuneraciones iniciales; una adecuada carrera profesional; y un mejor equilibrio entre el tiempo destinado a la enseñanza en las aulas y el no lectivo. Esta política requiere cuantiosos recursos financieros, siendo probablemente la de mayor costo permanente entre las que están en discusión sobre la reforma al sistema educacional chileno. El proyecto de presupuesto del 2012 contempla para este objetivo estructural la ampliación del número de Becas para estudiantes secundarios destacados que quieran ingresar a estudiar pedagogía y el desarrollo de Convenios de Desempeño para mejorar las escuelas de pedagogía de las universidades, sin embargo, estas positivas medidas no resuelven los desafíos acerca de las precarias condiciones de trabajo en que se desempeñan los profesores. Asimismo, la flexibilidad en el uso de los recursos de la subvención escolar preferencial –la cual permite entregar incentivos económicos a los docentes-, como también el compromiso presidencial de duplicar el valor de la subvención escolar en el año 2018, conlleva que el mejoramiento de las condiciones de trabajo de los profesores chilenos descansarán en la decisión de cada sostenedor y no en el aseguramiento de mejores condiciones básicas para todos aquellos que trabajen en las escuelas financiadas por el Estado, lo cual reduce considerablemente las expectativas que se puedan albergar de avanzar en el desafío de contar con profesores de calidad para todos los niños del país.

Estas cinco características de la propuesta inicial del gobierno para el presupuesto educacional del próximo año reflejan que la mayor parte de los componentes para un nuevo contrato social en el sector aún no han sido acogidos. En este escenario, el debate en el Congreso Nacional es una oportunidad para readecuar el presupuesto del sector, tanto en la magnitud de los recursos financieros, el carácter creciente y sustentable de éstos, acordar los mecanismos que lo financiarán, así como los principios y componentes principales que deberán guiar la reforma educacional durante el 2012 y los años siguientes. De lograr incluir estos elementos en las semanas que restan para aprobar el presupuesto de la Nación, no sólo habrá mayores posibilidades de avanzar en las condiciones para alcanzar los objetivos de una educación de calidad para todos los niños y jóvenes del país, y que ésta sea la principal herramienta de movilidad e integración social, sino que también dará una mayor legitimidad a las instituciones democráticas y a sus representantes, puesto que el ejecutivo y los parlamentarios de los diversos partidos políticos habrán sido capaces de responder a los requerimientos de la ciudadanía y convenir las condiciones que regirán el sistema educativo del país en las próximas dos décadas. Una verdadera oportunidad para la educación y nuestra institucionalidad política.