¿Es pertinente, en primer lugar, preguntarse sobre por qué es tan importante el avance en la educación inicial?
En abril de 2015 se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia,
estableciéndose la obligatoriedad de contar con la autorización del
Ministerio de Educación para que salas cunas y jardines infantiles
puedan funcionar. Se agrupa en una sola institución a funcionarios de la
Subsecretaría de Educación y la Junta Nacional de Jardines Infantiles.
Esta nueva institucionalidad apoyará la ampliación de la cobertura
preescolar, hoy sustancialmente inferior a la de la escuela, y el
control de las entidades privadas que funcionan en esta área. La meta
del Ministerio de Educación para la educación parvularia –niños y niñas
de cero a seis años– es avanzar a los estándares de la OCDE (en torno al
60%) con un aumento de 140 mil plazas. El salto más fuerte se espera en
el nivel de salas cuna de cero a dos años, pasando de la cobertura
actual cercana al 17% a un 30%. En el nivel medio –jardín infantil– la
meta es subir de un 43% a un 50% de cobertura, mientras que en prekínder
y kínder se proyecta pasar del 90% al 95% en 2018.
Ahora bien, avanzar en estas coberturas no es un fin en sí mismo,
sino que se vincula al hecho de que la primera prioridad de la política
educacional debe estar en la infancia temprana.
Según recalca la literatura especializada, las capacidades no
cognitivas, como el control de sí mismo, la aptitud a cooperar con otros
y a evolucionar en la sociedad, se determinan antes del ingreso a la
escuela básica. Estas aptitudes no cognitivas afectan
significativamente, a su vez, las de tipo cognitivo, que se traducen en
posteriores resultados escolares, en la probabilidad de avanzar hasta
estudios de nivel universitario y en el desempeño en ellos (Heckman,
J.J.; Moon, S.H.; Pinto, R.; Savelyev, P.A.& Yavitz, A. “The rate
of return to the Highscope Perry Preschool Program”, Journal of Public Economics, 94-1-2, 2010).
Evidencia reciente obtenida mediante resonancias magnéticas de
individuos de 4 a 22 años sugiere que la situación económica parental
opera sobre el rendimiento de los niños a través de un mecanismo
neurobiológico, con estructuras específicas del cerebro vinculadas al
funcionamiento del aprendizaje y de la educación (atención sostenida,
planificación y flexibilidad cognitiva) que son vulnerables al entorno
de la pobreza, como el estrés, la estimulación limitada y la nutrición.
El potencial de los niños para el éxito académico se reduce a edades
tempranas por estos factores. Un 20% de la brecha en los test de
desempeño podría explicarse por retrasos de maduración en los lóbulos
frontal y temporal. Mientras más tiempo viven los niños en la pobreza,
mayores son sus déficits académicos. Estos patrones persisten hasta la
adultez (Hair, N.L.; Hanson, J.L.; Wolfe, B.L.; Pollak, S.D.
“Association of Child Poverty, Brain Development, and Academic
Achievement”, JAMA Pediatr. Julio 20, 2015). Además de las
políticas contra la exclusión social propiamente tales, son
indispensables las intervenciones que mejoren los entornos y cuidados de
los niños para alterar positivamente el vínculo entre pobreza infantil y
los déficits cognitivos y de rendimiento académico que tan pesadamente
observamos en Chile vinculados al nivel de ingreso familiar y tipo de
establecimiento escolar.
¿Es pertinente, por otro lado, preguntarse por qué la escuela es
obligatoria y, por tanto, el Estado se obliga a financiarla? ¿Cuál es su
función? En el proceso de reforma no se ha enfatizado lo suficiente la
necesaria rediscusión de los fines de la escuela. El punto de partida
debe ser atribuirle a la escuela obligatoria el deber de “formar
ciudadanos cabales con la capacidad de pensar por sí mismos, poseer una
mirada crítica sobre las tradiciones y comprender la importancia de los
logros y los sufrimientos ajenos”, en palabras de la filósofa
norteamericana Martha Nussbaum.
¿No habrá llegado el momento en que la sociedad chilena formalice su
propósito colectivo de que todos sus miembros cuenten con los medios
para adquirir un núcleo común de conocimientos, de capacidades y de
cultura que permita su integración en la vida en común mediante la
continuidad de estudios que mejore su futuro personal y profesional y
refuerce el ejercicio de la ciudadanía? Para este fin, parece pertinente
que la escuela se proponga formar siete competencias básicas: a) el
dominio de la lengua materna, la comprensión y redacción de textos y la
expresión escrita y oral; b) la práctica de otras lenguas; c) el dominio
de los principales elementos de las matemáticas y de la cultura
científica y tecnológica; d) el dominio de las técnicas de la
información y la comunicación; e) el dominio de la cultura humanista, de
la historia, la geografía, la literatura y las artes; f) la práctica
de las reglas cívicas; g) la práctica de la autonomía y la iniciativa
para concebir, crear y realizar.
En las condiciones de desigualdad prevalecientes en Chile, un desafío
adicional es que los niños que viven en condiciones de pobreza y
marginalidad puedan ser parte del proceso de integración a la sociedad a
través de la escuela mediante un trabajo persistente de los equipos
docentes y los padres y apoderados que permita la adquisición efectiva
del tipo de competencias mencionadas.
La llamada Ley de Inclusión, publicada el 8 de junio de 2015, asegura
que a fines de 2017 todos los sostenedores de colegios que deseen
permanecer en el sistema subvencionado deberán estar organizados como
entidades sin fines de lucro y que todos los recursos destinados a la
educación deberán ser usados en los proyectos educativos.
A partir de 2016, los colegios que hoy son gratuitos y sin fines de
lucro –todos los públicos y muchos particulares subvencionados– y
aquellos particulares subvencionados que se transformen en corporaciones
sin fines de lucro y vayan abandonando el financiamiento compartido,
comenzarán a recibir el nuevo Aporte de Gratuidad y la nueva Subvención
Escolar Preferencial para estudiantes preferentes.
Además, aquellos colegios con convenio SEP verán reajustada esta
subvención en un 20%. Como efecto de estos nuevos aportes, en los dos
primeros años de vigencia de la ley más de 730 mil estudiantes podrán
acceder a una educación gratuita. Se espera que en 2018 el 93% de los
estudiantes que asistan a escuelas que reciben aportes públicos lo
hagan gratuitamente. El mayor gasto público alcanzará 1130 millones de
dólares anuales.
A partir de 2017 todos los colegios que reciben aportes del Estado
deberán aceptar a todos los postulantes en tanto dispongan de vacantes.
Si la demanda excede las vacantes existentes, deberán usar un sistema de
selección aleatoria, aunque con preferencia a los hermanos de alumnos
que ya estudian en el establecimiento e hijos de los trabajadores del
mismo. Este procedimiento va a asegurar una mayor integración social en
las escuelas, pero no considera a los colegios particulares pagados (un
8% de la matrícula de hijos e hijas de las familias de más altos
ingresos), ni asegura la continuidad de la educación pública.
Los establecimientos con proyectos educativos artísticos, deportivos
y/o de alta exigencia académica podrán –previa acreditación ante el
Ministerio de Educación y aprobación del Consejo Nacional de Educación–
establecer procesos de selección de hasta un 30% de su matrícula en
función de las características particulares de cada proyecto,
exceptuando cualquier tipo de selección académica. El proceso de
readecuación de los actuales establecimientos que practican
procedimientos de selección por rendimiento tomará cinco años. La ley
impide la cancelación de matrícula por rendimiento y permite repetir un
curso en la enseñanza básica y otro en la enseñanza media.
Este proceso de reforma tiene una gran significación. Pero falta un
paso decisivo: la escuela pública debe desmunicipalizarse porque la
desigualdad y fragilidad de la administración comunal reproducen y
amplifican la polarización educativa existente, donde la clase social y
el lugar en que se nace siguen marcando los destinos y proyectos de
vida. Y no parece una buena idea crear un centenar de nuevas
administraciones educativas autónomas complejas de diseñar, y difíciles y
lentas de poner en marcha.
¿Por qué no transferir progresivamente las escuelas municipales a
servicios de educación con base regional? La fragmentación y carencia de
adscripción a un escalón administrativo constituido y formal puede
hacer fracasar, por ausencia de responsables claros y pertinentes, la
reforma de la escuela pública y llevarla a su definitiva marginalización
en entidades de las que nadie se hace cargo, frente a un sistema
escolar particular subvencionado fortalecido, aunque en adelante sin
fines de lucro.
Un sistema escolar público que solo se hace cargo de los niños con
más problemas formativos y que nadie más recibe está condenado al
fracaso y a la consagración de la discriminación social en la escuela,
incapaz de formar las competencias para las que el sistema escolar debe
existir en las sociedades modernas. Para evitar que la educación escolar
sea en Chile un sistema de guetos separados, la educación pública no
debe ser financiada por subsidio a la demanda, sino por subsidio a la
oferta, es decir, a los gastos de inversión y funcionamiento de
establecimientos bien equipados, situados en todo el territorio y en los
lugares de mejor acceso, con docentes suficientemente formados y
remunerados, para permitir la integración social y la formación de
competencias para todos.
Si en el corto plazo esto tiene como consecuencia muchos menos
alumnos por profesor en las escuelas públicas, bienvenido sea para
aumentar la “calidad” del proceso educativo, si es que esta noción tiene
algún sentido, pues lo pertinente es fortalecer los insumos del proceso
docente y mejorar los climas escolares con proyectos de establecimiento
pertinentes basados en conductas cooperativas y dirigidos por equipos
de gestión motivados.
La nueva escuela pública debe construirse con equipamiento de
excelencia y una carrera docente que cuente con el compromiso de los
profesores y su voluntad de ser evaluados por sus pares y por la
sociedad mediante procedimientos objetivos, del mismo modo que ellos
deben evaluar a sus alumnos. La escuela es por esencia una cultura de la
evaluación permanente para procurar con tenacidad alcanzar el logro de
las competencias mencionadas más arriba.
Y, finalmente, ¿no habrá llegado la hora, a semanas de que se
presente el proyecto de ley respectivo, de debatir acerca del sentido de
la educación superior en nuestro país?
La educación superior no es obligatoria, contrariamente a la escuela,
y se dirige a personas adultas. La finalidad básica de la educación
superior es permitir a las personas insertarse activa y creativamente en
la sociedad y permitir su creciente desarrollo.
Pero la educación superior no es solo la universidad. Cuatro de cada
diez jóvenes egresan de la enseñanza media desde la educación técnico
profesional y más de la mitad de quienes ingresan a la educación
superior optan por planteles técnico-profesionales. Mejorar el
desempeño de la educación superior técnica será central para invertir la
pirámide educativa basada en el privilegio de la universidad en el
imaginario social.
En los nuevos 15 Centros de Formación Técnica estatales, bajo tuición
de universidades públicas, y en las entidades privadas sin fines de
lucro selectivamente acreditadas, debe llegarse a la brevedad a la
gratuidad completa en la mayoría de las carreras. Los CFT estatales
permitirán crear una red con capacidad de articularse con los liceos
técnicos profesionales y, es de esperar, con una inexplicablemente
postergada redefinición del sistema de formación continua, que permita a
quienes debieron insertarse tempranamente en una actividad laboral
seguir estudios, incluso superiores.
La universidad, por su parte, no debe seguir siendo una mera
plataforma de oferta de estudios para una demanda desinformada de
estudiantes-consumidores que buscan primordialmente obtener buenos
ingresos futuros. Su finalidad debe definirse como la de conservar,
acrecentar y transmitir los saberes y la herencia cultural con espíritu
crítico y creativo y fomentar la agregación de conocimiento y la libre
expresión de ideas y de la creatividad humana, excluyendo toda forma de
discriminación arbitraria.
Ninguna universidad propiamente tal puede ser solo docente. Toda
universidad, para ser calificada como tal (“acreditada”), debe realizar
investigación en las humanidades, las artes, las ciencias y las
tecnologías promoviendo el pluralismo y la libertad de pensamiento, con
lealtad a los principios democráticos y a los derechos fundamentales de
los ciudadanos; solo en ese contexto es posible formar humanistas,
científicos, profesionales y técnicos de alta capacidad académica con
respeto a la libertad de cátedra y de acuerdo con las necesidades del
desarrollo sustentable del país, consolidando los valores éticos y
cívicos y las actitudes de responsabilidad y solidaridad social;
finalmente, la universidad debe extender sus servicios a la comunidad.
Para que esto pueda ocurrir, debe en primer lugar otorgarse
expresamente roles públicos como los mencionados a las universidades
estatales, hoy carentes paradójicamente de toda misión por una supuesta
autonomía malentendida, y financiarlas en función de esos roles.
Un nuevo mecanismo debe incluir una dotación de investigación, una de
extensión y una de docencia por alumno por tipo de carreras que asegure
a la brevedad posible una amplia gratuidad en pregrado –no completa,
en ausencia de un sistema tributario que asegure una mayor progresividad
en el impuesto a la renta, es decir, con un arancel graduado por
ingresos familiares–, con una duración de carreras que en muchos casos
debe disminuir a cuatro años y con un límite de tiempo para terminar la
carrera con subsidio, con una combinación de becas y crédito subsidiado
en los postgrados.
Estas dotaciones deben fijarse –al menos en sus pisos– en convenios
de programación de al menos tres años concordados por cada universidad
estatal con la nueva Subsecretaría de Educación Superior que el Gobierno
ha planteado crear. Estos convenios deben incluir objetivos de
matrícula por área del conocimiento y tipo de formación profesional y
prioridades de investigación.
Las universidades estatales regionales deben ser dotadas de roles
específicos en conexión con las estrategias regionales de desarrollo. La
acreditación de las universidades estatales debe ser parte de los
convenios de programación, en los que el Estado asuma una
responsabilidad con sus universidades y estas con el servicio público
educativo, de generación de conocimiento y de extensión de este a las
comunidades sobre la base de objetivos transparentes, explícitos y
periódicamente evaluados. Las universidades estatales y sus facultades y
centros de investigación y extensión no deben ser feudos y subfeudos
apropiados para fines privados por sus miembros y responsables directos,
como en algunos casos ocurre en la actualidad, sino que deben actuar de
acuerdo a las directrices de quien les da origen y las financia, la
comunidad nacional. Su autonomía debe situarse en la esfera de la puesta
en aplicación de esas directrices y orientaciones. Deben contar, en sus
Juntas Directivas, con representantes de las entidades especializadas
de gobierno encargados de velar por los fines públicos establecidos en
los convenios de programación, y no ser, como hoy, parte de la
repartición clientelar de granjerías, con nombramiento de personas que
nada tienen que ver con la educación.
Una segunda categoría debe ser la de universidades de propiedad no
estatal con fines públicos, acreditadas en materia de docencia
(incluyendo la exigencia de pluralismo de la enseñanza y no
discriminación arbitraria), investigación (sin limitaciones
extracientíficas financiadas con recursos públicos) y extensión (sin
proselitismo de credo o ideología). La gratuidad debe asegurarse en este
espacio para los estudiantes de menos ingresos y complementarse con
créditos subsidiados para el resto, hasta que no se establezca una
progresividad tributaria que haría justificable la extensión a todos,
con regulación de los aranceles máximos y con fondos concursables de
investigación y extensión.
Una tercera categoría, la de universidades privadas sin fines
públicos, debe ser también regulada con estricta acreditación periódica.
Estas universidades deben transparentar sus fines, no recibir subsidios
públicos ni tener fines de lucro, y ser obligatoriamente propietarias
de los inmuebles que usan, junto con prohibir la terciarización de
servicios pedagógicos o de cualquier servicio orientado a sustraer
utilidades encubiertas o desviar recursos a fines distintos de los
educativos.
La gratuidad completa sin redefiniciones institucionales y sin marco
regulatorio puede abrir la puerta a un despilfarro gigantesco de
recursos públicos y a más subsidios regresivos sin contrapartida que
terminen beneficiando a intereses privados y aumentando la desigualdad
de oportunidades. El Estado no debe dilapidar recursos transfiriéndolos a
entidades privadas sin finalidad pública o a entidades públicas sin
control que presten un servicio mediocre y desvíen recursos para sus
propios fines. Ni menos debe financiar con recursos de todos los
chilenos a familias de altos ingresos que pagan pocos impuestos, dada la
estructura regresiva del sistema tributario, al menos hasta que este
llegue a tener un carácter progresivo, en el que los más ricos paguen
proporcionalmente a sus ingresos más impuestos que los más pobres. Hoy
día esto no ocurre.
La presión por más transferencias a entidades educativas privadas sin
fines públicos o a entidades públicas feudalizadas no contribuye a la
adecuada asignación de los recursos escasos de todos los chilenos que
administra el Estado ni es equitativa, aunque se haga falazmente en
nombre de los más pobres.
