Política Nacional Docente: ¿es o no una política de continuidad en la relación Estado-Educación?

La Política Nacional Docente (PND) fue recientemente promulgada como la ley 20.903, modificando numerosas normas sobre formación inicial, formación en servicio y carrera docente. En lo esencial, la nueva ley aumenta las exigencias sobre admisión, proceso formativo y egreso de las pedagogías; introduce instancias obligatorias de diagnóstico y evaluación del nivel de logro del perfil profesional (basadas en estándares disciplinarios y pedagógicos que definirá el MINEDUC); eleva los requisitos de acreditación de carreras; establece un proceso de inducción basado en mentorías; define una trayectoria profesional basada en 5 tramos asociados a la  experiencia y certificación de conocimientos y habilidades; aumenta las remuneraciones y mejora los incentivos para que los docentes trabajen en sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad socioeducativa; compromete la creación de un Sistema de Desarrollo Profesional Docente que debería generar un programa de formación continua; e incrementa gradualmente las horas no lectivas para que los profesores dispongan de mayor tiempo para planificación, evaluación de aprendizajes y otras actividades asociadas a la docencia en aula. Una normativa complementaria, por último, debería instaurar un bono de incentivo al retiro de poco más de 21 millones de pesos (proporcional a las horas contrato), beneficiando a docentes del sector municipal y aplicándose desde este año al 2024.

Desde el punto de vista de las universidades que forman profesores, la PND altera de modo significativo los grados de autonomía institucional para definir los requisitos de admisión, el curriculum y las condiciones de operación y de egreso, configurando un escenario de acentuada supervisión estatal, de tal forma que probablemente la pedagogía resulte ser la profesión más regulada en Chile (ni Medicina debe cumplir con tanto requisitos). Si además se recuerda que los salarios, la incorporación al mundo del trabajo y el avance en la carrera serán también definidos por el Estado, entonces queda de manifiesto que se está frente a un caso excepcional de presencia estatal en un campo disciplinario y laboral (la pedagogía). ¿Se trata de una nueva forma de relación Estado-Educación?

La relación Estado-Educación, en general, alude a la concepción subyacente, responsabilidad y actuación del Estado en el desarrollo de los sistemas educativos. Así, por ejemplo, en la mayoría de los países latinoamericanos, la conformación temprana de los sistemas educativos se basó en la acción estatal y luego ha mutado hacia balances donde otros actores (por ejemplo, la Iglesia, la sociedad civil, las comunidades y/o los individuos) han asumido roles tradicionalmente estatales (definición de fines y objetivos, regulación y control, implementación de políticas, propiedad, administración de unidades educativas, financiamiento y evaluación). Los polos de la relación entre Estado y Educación han sido el Estado Docente (máximo protagonismo estatal) y el Estado Subsidiario (mínimo protagonismo estatal) y la evolución histórica en Educación en general es analizada desde la dualidad “privatización/estatización”, donde la primera representa distintas formas de reemplazo o sustitución de funciones y/o participación del Estado en la educación. El Estado subsidiario es aquel escenario donde el Estado menos actúa o donde más se omite (hasta llegar a la “no-política” como forma dominante de presencia); el Estado Docente es el extremo opuesto: sentidos e instrumentos operan desde y en una misma mano estatal.

Entonces, ¿es la PND una expresión de una nueva forma de relación del Estado con la Educación? En apariencia sí, pues se redefine el peso y rol de los actores que participan en la trama educativa, en particular la influencia regulatoria del mercado y del Estado, pero también la autonomía (y la autoridad) de las universidades en tanto entidades formadoras y del sistema escolar como campo del desempeño profesional de los pedagogos. La PND vendría a modificar una fracción de la gobernanza del sistema educativo, pues la definición esencial de qué enseñar será ahora controlada por el MINEDUC (por medio de los estándares y el sistema de evaluación de los mismos); alterará además las relaciones externas de la formación inicial, hoy libradas a la autorregulación de las universidades formadoras (tanto en lo relativo a qué enseñar y a cuántos formar) y a la dinámica general del mercado o, más precisamente, de los empleadores en el sistema escolar. En poco tiempo más, en cambio, tanto las características de la formación como del desempeño y trayectoria de profesores estará regulada por el Estado, a través del MINEDUC. En definitiva, las relaciones entre el campo cultural (las universidades), el campo político (el Estado) y el campo laboral de la pedagogía (digamos, el mercado del trabajo docente) se verán remecidas.

Comparado este escenario próximo con el dominante hasta hace meses y más aún si esta comparación se proyecta hacia los últimos 45 años, se trata de un salto enorme. En efecto, hasta antes de la reforma de inicios de la década de 1980, las universidades eran estatales o eran de propiedad y administración privadas, siendo todas consideradas públicas en un sentido amplio; hasta esa misma década, las pedagogías eran carreras profesionales universitarias, los establecimientos escolares eran mayoritariamente estatales y los profesores funcionarios públicos. El Estado, sin duda, tenía un rol preponderante en una suerte de régimen burocrático profesional.

Los cambios de esa década alteraron radicalmente este protagonismo: se autorizó la creación de universidades privadas, se habilitó a institutos profesionales a impartir pedagogías, se promovió la creación de establecimientos escolares privados subvencionados, se transfirió escuelas y liceos fiscales a municipios y los docentes dejaron de ser empleados fiscales. El Estado se replegó a su función normativa, supervisiva y de financiamiento a la demanda, se precarizó y deslegitimó la profesión docente, al tiempo que la iniciativa privada y la regulación de mercado se impusieron tanto en el nivel escolar como superior. 

Aunque desde la década de 1990 se procuró recuperar el protagonismo estatal, lo cierto es que el Estado subsidiario heredado de la dictadura apenas se atenuó en lo que respecta a la formación inicial docente: la LOCE restituyó la calidad de carrera exclusivamente universitaria a las pedagogías,  pero los institutos profesionales siguieron formando profesores hasta 2015 y las universidades –no solo las privadas- aprovecharon la baja regulación estatal para multiplicar la oferta, haciendo de las pedagogías uno de los principales fuentes de ingresos por matrícula. Los gobiernos de la época intervinieron de distintas formas: primero apoyando financieramente a las universidades para que implementaran innovaciones curriculares y pedagógicas; después complementando este apoyo con estándares de formación y más tarde con evaluaciones nacionales que, sin embargo, eran voluntarias (debilitando así su capacidad performativa). En paralelo y como parte del mismo acento regulatorio y evaluativo del Estado en educación, se implementaron los procesos de acreditación institucional y de programas, haciendo obligatoria esta condición para las pedagogías. El Estado, como es fácil deducirlo, mantuvo un rol subsidiario y sólo lo complementó con un ánimo de disciplinamiento mediante nuevas normas y evaluaciones, lo que suele ser característico de las corrientes de políticas basadas en estándares, evaluación, presión, información y rendición de cuentas (o sea, lo que la literatura también denomina un “Estado evaluador”).

En síntesis, después de dos proyectos de reforma docente (uno durante el anterior gobierno de M. Bachelet y otro en el gobierno de S. Piñera), finalmente un tercer proyecto logra ser aprobado. La PND –como es evidente- busca hacerse cargo del diagnóstico sobre la calidad de la formación inicial docente y, a la vez, quiere reconceptualizar la responsabilidad estatal en este proceso y sus consecuencias, definiendo una mayor participación del Estado no sólo en la regulación y evaluación, sino en los contenidos curriculares de las pedagogías, las formas de evaluar su avance, las maneras en que los nuevos docentes se integran al ejercicio profesional, cómo se pueden desarrollar y cómo serán remunerados. Modifica, en consecuencia, la relación Estado-Educación, aunque sin despegarse de la noción de Estado evaluador y exacerbando su función reguladora. Las funciones ejecutivas, no obstante, las continúa delegando en actores mayoritariamente privados. En este sentido, el deslizamiento hacia una mayor estatalidad es tímido y parcial.