lunes, 31 de agosto de 2009
Equidad social y educación (y otras publicaciones anteriores a 2007)
En el centro de documentación del CIDE se puede descargar varios artículos y libros publicados por Luis Navarro N. entre 2002 a 2007.
Guía para identificar un mal director
¿Cómo se construye el fracaso directivo?, ¿qué hace un mal director?
Falta una teoría del fracaso directivo. ¿Conoce un directivo cuya gestión no provoca cambios positivos relevantes en su escuela o liceo?, ¿qué es lo que hacen, entonces? Estas son las dos preguntas formuladas a muchos buenos directores y a sus equipos en varios años de trabajo conjunto. Es el comienzo de las quince recomendaciones para el fracaso directivo.
Si se pregunta al azar, ninguno de quienes ejercen como directores, reconocerá que es un mal directivo. Y si algún investigador aventurara un estudio de casos de malos directivos, posiblemente tendría serias dificultades prácticas para la conformación de la muestra (¿cómo se convence a alguien que es interesante y provechoso, incluso para sí mismo, haber sido seleccionado para un estudio sobre el fracaso directivo?)
Pareciera que no hay estudios o una teoría sobre el fracaso directivo. Los estudios sobre eficacia escolar, liderazgo educativo y dirección son abundantes en hallazgos y recomendaciones en el sentido opuesto, esto es, para el éxito escolar: todos se fijan en las buenas prácticas o los rasgos que caracterizan a los directivos que lo hacen bien, esto es, aquellos que conducen escuelas que obtienen resultados socialmente valorados. Como es obvio, la presunción es que dichos resultados tienen algo que ver con la acción directiva.
Para establecer lo que caracteriza a un mal directivo, se puede hacer inferencias a partir de los estudios de eficacia escolar. Así, los directivos ineficaces serían aquellos que no hacen todo lo que hacen los buenos directivos; directivos que "no hacen la diferencia", que no generan un movimiento hacia la calidad; que no estimulan a sus profesores ni logran interrogar sus creencias.
Sin embargo, es evidente que aquellos que podrían ser catalogados como malos directivos, no estarían de acuerdo y tendrían una batería de contra-argumentos relevando sus logros. Sus preguntas serían: ¿ineficaz en qué?, ¿por qué suponer que el desempeño del director incide en los aprendizajes escolares si son los profesores los que deben enseñar? Hay aquí un buen comienzo para la teoría del fracaso directivo. Y ya se tiene un primer foco de investigación: una de las características de todo directivo (bueno o malo) es que construye convicciones o “teorías” sobre la gestión escolar a las que recurrir cuando sea necesario justificar sus prácticas: ¿cuáles serán las de un directivo considerado ineficaz?, ¿cómo lograr que ese director converja en un juicio sobre su mal desempeño?
Entonces, ¿cómo es un mal director? Aunque parece sencillo, ser un mal director o directora, implica muchas horas de dedicación. Apoyado en algunos años de observación e interacción con buenos y no tan buenos equipos directivos, se sugiere aquí un primer inventario de prácticas para reforzar el perfil de mal director o directora:
- Comience el año con sendos anuncios de nuevos planes y proyectos. Comprometa resultados y modifique criterios de organización que ya han comenzado a consolidarse. Re-invente todo como si nada existiera.
- Tome acuerdos con su equipo de gestión sobre criterios y procedimientos que impliquen estandarizar procesos y desempeños, pero reserve siempre para usted el privilegio de la excepción. Así mantendrá un espacio personal de discreción para aquellos casos donde profesores u otros funcionarios puedan apelar y conseguir que los estándares de calidad sean modificados circunstancialmente, si están en desacuerdo con las decisiones de su equipo de gestión.
- No se preocupe de los efectos que esas decisiones unipersonales tendrían en su equipo de gestión. Verá que con el tiempo parecerá que la confianza y cohesión interna se habrá reestablecido.
- Olvídese de la gestión y seguimiento de la enseñanza y los aprendizajes. Para eso tiene un encargado o jefe técnico. Son sus temas.
- Ocúpese de mantener un clima escolar y laboral apacible. Para ello, no vacile en suspender clases para ensayos de festividades ni dude en modificar decisiones y programas, aunque éstos hayan sido formulados con rigor técnico y apunten a intervenir focos problemáticos o de alto impacto pedagógico. Antes que de los resultados, un directivo debe ocuparse de su gente.
- Destine mucho tiempo a compromisos y reuniones fuera del establecimiento. En lo posible, en esas reuniones, su participación debe ser pasiva, esto es, como oyente atento, apoyado en una carpeta con apuntes.
- Si de esas reuniones, resultan tareas que lo obligarían a analizar datos, identificar nudos críticos, elaborar hipótesis y proponer estrategias de mejora, delegue dichos compromisos en quienes lo acompañan. Usted debe concentrarse en la reunión.
- Concentre su jornada en cuestiones propias de quienes dirigen una institución visible a la comunidad: salude, agradezca, relaciónese con las organizaciones locales. Es probable que haya otros fijándose en su manejo público para otros fines.
- También dedique buen tiempo a elaborar memorandos para el personal e informes para sus superiores. No olvide nunca que ellos son sus empleadores, aunque estos informes signifiquen descuidar la gestión pedagógica del establecimiento.
- Evite además aumentar el gasto del sostenedor: casi siempre es posible trabajar con menos recursos de los que parecen indispensables para asegurar efectividad pedagógica. Y siempre es posible solicitarlos a las familias.
- Acoja todas las iniciativas y propuestas que el sostenedor o el MINEDUC le sugieran. Mientras más novedosas, mejor. Finalmente, cada una de ellas implica recursos que no podría obtener de otra forma.
- Aproveche estas iniciativas para organizar la gestión: así se alinea con la política educativa y evita tener que estructurar una planificación anual con sus propios recursos y capacidades.
- Si alguno de los programas o proyectos funciona, pero se acaban los recursos para continuarlo, delimite su responsabilidad: es lamentable que haya que dejar de implementarlo aunque fuera efectivo, pero si no hay recursos, qué puede hacer usted. Abandonar buenas prácticas es una decisión dura, pero a veces inevitable.
- Cuando evalúe su gestión, ponga acento en el gasto y las actividades ejecutadas y omita referirse al logro de metas y, sobre todo, a su real impacto en la efectividad docente y los aprendizajes escolares.
- Si emergen críticas a los resultados, focalice las observaciones y descargos en el bajo compromiso de las familias y la resistencia docente, amparada por regulaciones que escapan a su margen de acción.
Componentes críticos de una agenda de políticas para una educación inclusiva
Paper presentado en el I Seminario Regional « Una agenda de cambios para atender los desafíos de la inclusión educativa en América Latina y el Caribe» (Caracas, Venezuela, el 20 al 22 de junio), organizado por el Ministerio de Educación y Deportes de la República Bolivariana de Venezuela, la Oficina Internacional de Educación de la UNESCO (OIE, UNESCO, Ginebra, Suiza) y la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC, UNESCO, Santiago de Chile).
La versión en PDF se puede descargar en el Centro de Documentación del CIDE
Crisis de la educación pública
Crisis de la educación municipal: ¿falla la educación pública o la educación de mercado?
En la década de 1980, el régimen de Pinochet impuso tres cambios sustantivos en la administración del Estado que alteraron el horizonte biográfico de millones de chilenos hasta hoy: inició el llamado proceso de municipalización de la educación acompañado de la implementación de un sistema de subvenciones que impulsó fuertemente el creación de un mercado de educación escolar; privatizó la salud y la seguridad social y pensiones por la vía de la creación del sistemas de ISAPRES y las AFPs respectivamente. Desde esa década, nacer y vivir sano, educarse y disfrutar una vejez digna tiene otros significados y demanda ante todo un esfuerzo individual y muy poco refuerzo colectivo. El Estado, antes central, ocupa desde los 80 un lugar menos relevante en la trayectoria de vida de los chilenos. Pero, un cuarto de siglo más tarde, se cuestiona y revisan estos diseños de gestión basados en el mercado donde los derechos sociales son entendidos como bienes y servicios transables como cualquier otro.
Aun así, en el plano de la educación se habla hoy de crisis, de fracaso del Estado y de la reforma educativa. Para graficar este fracaso de la educación pública, se muestran los bajos niveles de logro de la educación municipal en pruebas nacionales (SIMCE y PSU), la baja tasa de admisión de los egresados de los liceos municipales en las universidades tradicionales y los magros resultados de los docentes de establecimientos municipales en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros índices. Pero, ¿se encuentra en crisis la educación pública debido a la ineficiencia e ineficacia de la educación municipal o, por el contrario, los problemas de la educación municipal son la consecuencia final de la crisis de una educación entendida como un bien privado transable en un mercado con regulaciones minimalistas?
Para avanzar en la respuesta a esta pregunta, se distinguirán dos frentes: uno refiere al sistema de subvención a la demanda como un escenario que señala evidentes diferencias entre las condiciones de gestión para la educación municipal y la privada subvencionada. El otro explora las características actuales de los municipios como gestor de la educación y discute si estas características permiten una educación pública y de calidad.
Cuando elegir es un espejismo
Como se dijo, en los ochenta, la educación pública chilena es reformada en su administración y sistema de financiamiento. El fondo técnico-político de esta reforma fue que la educación es una dimensión de la vida social que puede funcionar mejor cuando se despliega en un escenario de mercado, donde las familias e individuos tienen libertad para elegir el, que a su juicio, es el mejor servicio educativo privilegiando a quienes lo proveen y castigando a aquellos que no satisfacen sus expectativas de calidad. Sobre esta base, se debía generar una nueva institucionalidad con los incentivos adecuados para mejorar la calidad de servicio y la eficiencia en la gestión de recursos. Para ello, se diseñó un sistema de subsidios a través de la demanda, creando un mercado de la educación donde las familias-clientes –gracias a este subsidio- podrían elegir racionalmente a qué oferente comprar sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. Los oferentes, a su vez, se verían estimulados a mejorar constantemente su servicio, estar atentos a las preferencias de los clientes e, incluso, “especializarse” en un tipo de oferta para cierto segmento del mercado, conformado por aquellas familias que –en su búsqueda de la educación con las características por ellos buscadas- los preferirían. El sistema, entonces, generaría una oferta diversa, alentaría la competencia y posibilitaría la elección familiar libre e informada de un proyecto educativo .
En la práctica, estos supuestos para el sistema de educación subvencionada (privada y municipal) se cumplen pocas veces y con dificultad. En aquellos establecimientos subvencionados cuyos resultados sobresalen, las familias, en vez de elegir, deben empeñarse en ser elegidas. Por tanto, el incentivo a la competencia se diluye y, en cambio, se recurre a malas prácticas como la selección de los buenos alumnos y la exclusión de aquellos de más bajo desempeño real o potencial.
Asimismo, en ciertas zonas de país la oferta escasea y la posibilidad de elegir es un espejismo. En esos mismos lugares, los oferentes privados subvencionados eluden invertir porque los costos por alumno sobrepasan las estimaciones de rentabilidad (ello explica, por ejemplo, que haya 69 comunas donde no existe oferta privada de educación).
Y las familias, en todo Chile, dados los costos asociados (que por lo general no son económicos sino individuales, familiares y sociales), toman sus decisiones educativas con una periodicidad bastante menor a la que el dinamismo de un mercado requiere, y cuando lo hacen, se apoyan sobre información parcial y, como bien lo mostraron Elacqua y Fábrega , deciden por razones diversas, considerando sólo a veces los resultados en SIMCE y PSU y muchas veces otros criterios como la orientación valórica del establecimiento, su ubicación, su infraestructura, las referencias que se tienen y que provienen de conocidos o familiares, etc.
Entre los problemas de gestión de la educación subvencionada, se debe anotar la asimetría de reglas del juego para los sostenedores municipales y los privados subvencionados. Los oferentes privados operan en un régimen (reglas) de gran flexibilidad y baja obligatoriedad que les permite tomar decisiones fundadas en una racionalidad de costo-beneficio económico o de maximización de las ganancias y tienen la posibilidad de operar seleccionando a las “mejores” familias de los sectores en que se han instalado. La educación municipal, en cambio, está sujeta a reglas no escritas más amplias y reglas legales más estrictas, y debe además evaluar sus decisiones incluyendo criterios sociales y políticos (a manera de ejemplo, si no existe suficiente oferta educativa en una zona residencial o para determinado grupo poblacional o para un determinado niño, y ningún privado está interesado en generarla, el municipio debe inevitablemente proveerla).
El Estatuto Docente, además, define restricciones y aumenta las obligaciones para los municipales; a ello se agrega la legislación orgánica de los municipios que, como es evidente, no afecta a los privados.
En síntesis, las obligaciones legales, el contexto y las condiciones de gestión varían entre sostenedores municipales y privados subvencionados. Así, pese a que la base constitucional de la provisión de servicios educativos es jurídicamente igual para todos, en los hechos las reglas son más exigidas a unos que a otros: es decir, si bien no todos las escuelas y liceos municipales lo hacen, es claro que en cada comuna hay al menos un establecimiento municipal que asume o acepta esta responsabilidad de acoger a los estudiantes no aceptados en otros establecimientos. Esta obligación no es impuesta a los privados: un establecimiento privado, subvencionado o no, puede instaurar ciertas restricciones a ese derecho si ellas son parte de su reglamento interno y son informadas a la familia al momento de matricular a su hijo.
Problemas más visibles para la educación municipal
A lo anterior se agregan al menos cuatro problemas de mayor visibilidad en el sector municipal. El primero de ellos se origina en la relación dual y ambigua de los establecimientos con el sostenedor y el MINEDUC; los asuntos administrativos son habitualmente resorte del primero , los técnico-pedagógicos del segundo. Esta doble dependencia configura un escenario de gestión absolutamente inviable cuando se analiza desde la perspectiva de la efectividad escolar. La evidencia es categórica al respecto: los buenos sistemas escolares tienen una unidad de mando que integra pedagogía y gestión en una sola mano.
Hay que decir, además, que en la definición de la responsabilidad, apoyo y compensación al trabajo docente -quizá el factor crítico de la gestión- el MINEDUC desplaza a los municipios cada vez que negocia bases salariales con el gremio docente y re-escribe el dilema “agente-principal”, esto es, la situación donde quien contrata, juzga y remunera un trabajo (el “principal”) no tiene la certeza de que el contratado (el agente) guíe su desempeño según los fines que inspiran a quien contrata: ni el MINEDUC ni los municipios (una suerte de intermediario o comisionado) pueden en definitiva asegurar ni verificar la efectividad del trabajo en las escuelas y liceos, ni menos aun tomar las decisiones necesarias luego de evaluar esta efectividad. De algún modo, la situación de cada establecimiento y de los profesores en el aula, en particular, está “a la deriva” porque el principal (sea éste el gobierno central o los municipios) está débilmente informado del proceso de enseñanza y del producto “aprendizaje escolar” .
Un segundo problema es de gestión. Los municipios, en general, han mostrado una capacidad relativa para administrar la educación. Ello se puede explicar casi invariablemente por el tamaño de la comuna y la precariedad global de capacidades en los municipios que luego se traduce en debilidades en la conformación de los equipos de gestión de la educación en cada municipio. Más claramente, los problemas de gestión de la educación de cada municipio vienen a retratar los problemas estructurales y de gestión de todos los servicios descentralizados que presta cada municipio. Un argumento que se ha presentado al respecto es el de la “descentralización incompleta”, caracterizada por una transferencia plena de responsabilidades, con recursos insuficientes y sin las capacidades ni el apoyo necesario para hacerse cargo de las nuevas responsabilidades.
Íntimamente asociado a las capacidades de gestión, el problema de los recursos o del financiamiento de la educación es tal vez es más denunciado y el menos estudiado. Los alcaldes reiteran que la subvención educacional es insuficiente y no alcanza para cubrir los costos fijos de la gestión (remuneraciones docentes y gastos generales). Se hace aun más costoso el financiamiento con la obligatoriedad de pagar asignaciones de antigüedad y perfeccionamiento a los docentes, lo cual alienta la permanencia docente, pero desincentiva la renovación del cuerpo docente. Asimismo, en tanto igual para todos, la subvención tampoco reconoce la complejidad de educar a poblaciones escolares de mayor riesgo educativo.
Un cuarto problema proviene del tipo de alumnos y familias que acceden a la educación municipal. Las reglas actuales posibilitan que la elección familiar de una escuela o liceo sea hecha con independencia del lugar de residencia. Sin embargo, la decisión y resultados educativos tienen innegables consideraciones que hacen referencia al lugar (o lugares) donde se desenvuelve la familia y el estudiante. Existe abundante evidencia empírica que relaciona factores residenciales con posibilidades, elecciones familiares y resultados educativos . Consecuentemente, la distribución espacial de la oferta y demanda educativa es también un factor que interviene en las condiciones de gestión de la educación municipal. La oferta municipal no puede sino emplazarse en su propio territorio; los sostenedores privados, en cambio, pueden instalarse donde quieran. Se genera así un escenario donde la oferta privada puede seguir operando con relativa discrecionalidad, mientras que los municipios lo hacen con restricciones (lo que se grafica al intentar cerrar una escuela municipal: aunque legalmente no haya grandes impedimentos, ¿cómo se le explica a la comunidad que su escuela se cierra?). Al respecto, Ostoic ha establecido que los patrones de localización de los establecimientos privados subvencionados y pagados tiene una gran influencia en la precariedad existente en el sector educativo municipal: la libertad de localización del sistema privado determina la oferta municipal y, por lo tanto, sectores atractivos para los privados determinan una mínima oferta municipal y sectores no atractivos para aquellos, determinan la obligatoriedad de brindar oferta educativa al sistema municipal, bajo cualquier condición.
Lo anterior no constituye per se un obstáculo o problema. Lo es en tanto las decisiones individuales se toman en el marco de un sistema escolar que tiende a la decantación y homogenización de grupos según origen socioeconómico (“descreme”): los estudiantes de hogares o familias pobres ven acotadas sus posibilidades de una educación de calidad porque ellas tienen costos materiales y financieros o suponen un capital cultural que ellos no portan. Se generan así zonas residenciales de oferta educativa “enriquecida” y otras de oferta “devaluada”. En tal caso, la educación municipal –en tanto abierta, gratuita y a menudo más cercana a casa- tiende a ser (y reconocerse como) el lugar de los más pobres. En estas condiciones, la educación pública no representa una alternativa de educación integrada socialmente, sino un eslabón del circuito de segmentación del sistema educacional que empobrece la experiencia escolar y los resultados de la educación.
Debilidad de la idea de una educación pública
¿Falla la educación de mercado o falla la educación municipal? Fallan ambos. Sin perjuicio de ello, hay que reconocer que el problema de base es la vigencia de un ordenamiento actual del sistema escolar que carece de una idea fuerte de educación pública; muy al contrario, las reglas actuales en educación favorecen un proyecto de sociedad excluyente e individualista que “naturaliza” las diferencias de oportunidades y resultados.
Dadas las condiciones en que opera la educación municipal, resulta improbable que ella pueda aportar al objetivo de una educación pública de calidad para todos. Sin embargo, ella es la heredera de la educación estatal: en su gran mayoría, los antiguos establecimientos de educación fiscal fueron traspasados a los municipios y constituyen, en el sentido de lo público restringido a la propiedad, administración y financiamiento, el actual sistema de educación pública.
La demanda de una educación pública es, por lo mismo y, en primer lugar, la demanda por una educación municipal de calidad. En el sistema municipal se hacen más visibles las complejidades y limitaciones de la actual regulación mercantil de la educación chilena, pese lo cual en Chile apenas hace unos meses comenzó una discusión amplia que plantea con rigor la necesidad de revisar el actual ordenamiento de la educación pública, para hacerla capaz de asegurar oportunidades y trayectorias educativas de calidad. El desafío, por tanto, es cómo hacer para que la educación municipal sea parte de la solución y no del problema.
¿Cuál es el consenso social y político sobre la prioridad del logro de igualdad de oportunidades educativas y sobre las formas más efectivas para conseguirla y cuál es el papel del Estado y el mercado en este proyecto?, ¿cuál es el conocimiento específico sobre cómo lograr esta igualdad? Las respuestas fundadas en mecanismos de mercado han mostrado ser insuficientes. Más claro aún: han fracasado. Incluso cuando las condiciones para el desenvolvimiento privado fueron extremamente favorables (en los 80, con una autoridad política muy proclive al mercado y con los docentes contratados con salarios indignos y escandalosamente desprotegidos), el diseño de mercado educativo se ha mostrado incapaz de convencer a la ciudadanía de que es la mejor forma de conseguir una educación de calidad para todos.
El sistema subvencionado ha sido exitoso en el aumento del acceso a educación, pero esta base de inclusión educativa es insuficiente, sugiere una lectura minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas y, además, resultó ser un efecto no esperado porque, evidentemente, a muy pocos privados inspiró un espíritu democrático e inclusivo al momento de abrir establecimientos. Sus razones, qué duda cabe, estuvieron más próximas del afán de lucro y una acertada visión de negocios.
Por lo mismo, el crecimiento de la oferta privada subvencionada en los últimos años, más que probar el éxito de la educación privada y la predilección familiar por ella, demuestra la debilidad del ideario de una educación pública y la escasa atención que la propia Concertación ha puesto en ella. Visto así, en los últimos 15 años de Reforma mucho ha cambiado en educación, pero al mismo tiempo demasiado sigue igual.
A este respecto, el “talón de Aquiles” de la Reforma educativa es su completa ambigüedad en torno a la idea de educación pública. Si se analizan las diversas iniciativas y momentos de la Reforma, se puede advertir con claridad aquello que Reimers denomina un “popurrí ideológico y teórico, un conjunto de hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden lograr determinados objetivos”: en un momento primaron acciones para promover la cultura colaborativa docente, se proveyeron recursos y apoyo a las escuelas y liceos más pobres; en otros se modificó el currículo, se amplió el tiempo escolar e impulsó el aporte familiar al financiamiento de la educación; más tarde se decidió presionar a las escuelas y docentes para mejorar la eficiencia en los procesos y resultados. La educación municipal ha sido afectada por este bamboleo de ideas y propuestas que, casi sin excepción, se ensayaron en sus establecimientos.
¿Por qué este avance balbuceante y hasta contradictorio? Porque no ha habido una idea fuerte y efectiva de educación pública. Una reforma educativa no es sólo técnica, es también política. El punto de partida es, consecuentemente, la discusión franca en torno al proyecto de educación inclusiva y democrática que debiera guiarla. Éste requiere apoyarse en sólidos respaldos teóricos y evidencia empírica que respalde buenas prácticas de gestión y pedagogía, pero además esta discusión no puede eludir la dimensión política que ella implica. Por lo mismo, las soluciones de compromiso, los consensos con los grupos que se oponen a la idea de una educación pública y un Estado responsable, pueden ser insuficientes y revelar más bien la ausencia de ideas sólidas que animen proyectos educativos y políticos con capacidad de movilizar a la comunidad tras este ideario.
Una Reforma que busque mejorar la calidad, la equidad y la cohesión social, fortaleciendo al mismo tiempo la libre elección y la eficiencia productiva, sin lesionar los intereses de quienes prefieren un sistema con más instrumentos de mercado, forma una larga ecuación cuyo resultado es todavía una interrogante. El frágil equilibrio sobre el que opera esta Reforma mantiene vigente el riesgo de fracaso en cambiar la indiferencia social frente a la desigualdad educativa –apenas remecida por el movimiento de los “pingüinos”- y en modificar la cultura y la práctica escolar allí donde realmente importa: en la búsqueda de formas que permitan a los más pobres adquirir las competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia que les posibiliten más opciones de vida que sus padres y las mismas opciones que a otros niños. Si ello se logra, la educación habrá dejado de ser un instrumento reproductor de desigualdades para convertirse en un crisol de oportunidades y un lugar de encuentro y desarrollo para todos. La educación se habrá hecho pública.
(publicado originalmente el Revista MENSAJE, edición de septiembre de 2006)
Aun así, en el plano de la educación se habla hoy de crisis, de fracaso del Estado y de la reforma educativa. Para graficar este fracaso de la educación pública, se muestran los bajos niveles de logro de la educación municipal en pruebas nacionales (SIMCE y PSU), la baja tasa de admisión de los egresados de los liceos municipales en las universidades tradicionales y los magros resultados de los docentes de establecimientos municipales en el sistema de evaluación del desempeño, entre otros índices. Pero, ¿se encuentra en crisis la educación pública debido a la ineficiencia e ineficacia de la educación municipal o, por el contrario, los problemas de la educación municipal son la consecuencia final de la crisis de una educación entendida como un bien privado transable en un mercado con regulaciones minimalistas?
Para avanzar en la respuesta a esta pregunta, se distinguirán dos frentes: uno refiere al sistema de subvención a la demanda como un escenario que señala evidentes diferencias entre las condiciones de gestión para la educación municipal y la privada subvencionada. El otro explora las características actuales de los municipios como gestor de la educación y discute si estas características permiten una educación pública y de calidad.
Cuando elegir es un espejismo
Como se dijo, en los ochenta, la educación pública chilena es reformada en su administración y sistema de financiamiento. El fondo técnico-político de esta reforma fue que la educación es una dimensión de la vida social que puede funcionar mejor cuando se despliega en un escenario de mercado, donde las familias e individuos tienen libertad para elegir el, que a su juicio, es el mejor servicio educativo privilegiando a quienes lo proveen y castigando a aquellos que no satisfacen sus expectativas de calidad. Sobre esta base, se debía generar una nueva institucionalidad con los incentivos adecuados para mejorar la calidad de servicio y la eficiencia en la gestión de recursos. Para ello, se diseñó un sistema de subsidios a través de la demanda, creando un mercado de la educación donde las familias-clientes –gracias a este subsidio- podrían elegir racionalmente a qué oferente comprar sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. Los oferentes, a su vez, se verían estimulados a mejorar constantemente su servicio, estar atentos a las preferencias de los clientes e, incluso, “especializarse” en un tipo de oferta para cierto segmento del mercado, conformado por aquellas familias que –en su búsqueda de la educación con las características por ellos buscadas- los preferirían. El sistema, entonces, generaría una oferta diversa, alentaría la competencia y posibilitaría la elección familiar libre e informada de un proyecto educativo .
En la práctica, estos supuestos para el sistema de educación subvencionada (privada y municipal) se cumplen pocas veces y con dificultad. En aquellos establecimientos subvencionados cuyos resultados sobresalen, las familias, en vez de elegir, deben empeñarse en ser elegidas. Por tanto, el incentivo a la competencia se diluye y, en cambio, se recurre a malas prácticas como la selección de los buenos alumnos y la exclusión de aquellos de más bajo desempeño real o potencial.
Asimismo, en ciertas zonas de país la oferta escasea y la posibilidad de elegir es un espejismo. En esos mismos lugares, los oferentes privados subvencionados eluden invertir porque los costos por alumno sobrepasan las estimaciones de rentabilidad (ello explica, por ejemplo, que haya 69 comunas donde no existe oferta privada de educación).
Y las familias, en todo Chile, dados los costos asociados (que por lo general no son económicos sino individuales, familiares y sociales), toman sus decisiones educativas con una periodicidad bastante menor a la que el dinamismo de un mercado requiere, y cuando lo hacen, se apoyan sobre información parcial y, como bien lo mostraron Elacqua y Fábrega , deciden por razones diversas, considerando sólo a veces los resultados en SIMCE y PSU y muchas veces otros criterios como la orientación valórica del establecimiento, su ubicación, su infraestructura, las referencias que se tienen y que provienen de conocidos o familiares, etc.
Entre los problemas de gestión de la educación subvencionada, se debe anotar la asimetría de reglas del juego para los sostenedores municipales y los privados subvencionados. Los oferentes privados operan en un régimen (reglas) de gran flexibilidad y baja obligatoriedad que les permite tomar decisiones fundadas en una racionalidad de costo-beneficio económico o de maximización de las ganancias y tienen la posibilidad de operar seleccionando a las “mejores” familias de los sectores en que se han instalado. La educación municipal, en cambio, está sujeta a reglas no escritas más amplias y reglas legales más estrictas, y debe además evaluar sus decisiones incluyendo criterios sociales y políticos (a manera de ejemplo, si no existe suficiente oferta educativa en una zona residencial o para determinado grupo poblacional o para un determinado niño, y ningún privado está interesado en generarla, el municipio debe inevitablemente proveerla).
El Estatuto Docente, además, define restricciones y aumenta las obligaciones para los municipales; a ello se agrega la legislación orgánica de los municipios que, como es evidente, no afecta a los privados.
En síntesis, las obligaciones legales, el contexto y las condiciones de gestión varían entre sostenedores municipales y privados subvencionados. Así, pese a que la base constitucional de la provisión de servicios educativos es jurídicamente igual para todos, en los hechos las reglas son más exigidas a unos que a otros: es decir, si bien no todos las escuelas y liceos municipales lo hacen, es claro que en cada comuna hay al menos un establecimiento municipal que asume o acepta esta responsabilidad de acoger a los estudiantes no aceptados en otros establecimientos. Esta obligación no es impuesta a los privados: un establecimiento privado, subvencionado o no, puede instaurar ciertas restricciones a ese derecho si ellas son parte de su reglamento interno y son informadas a la familia al momento de matricular a su hijo.
Problemas más visibles para la educación municipal
A lo anterior se agregan al menos cuatro problemas de mayor visibilidad en el sector municipal. El primero de ellos se origina en la relación dual y ambigua de los establecimientos con el sostenedor y el MINEDUC; los asuntos administrativos son habitualmente resorte del primero , los técnico-pedagógicos del segundo. Esta doble dependencia configura un escenario de gestión absolutamente inviable cuando se analiza desde la perspectiva de la efectividad escolar. La evidencia es categórica al respecto: los buenos sistemas escolares tienen una unidad de mando que integra pedagogía y gestión en una sola mano.
Hay que decir, además, que en la definición de la responsabilidad, apoyo y compensación al trabajo docente -quizá el factor crítico de la gestión- el MINEDUC desplaza a los municipios cada vez que negocia bases salariales con el gremio docente y re-escribe el dilema “agente-principal”, esto es, la situación donde quien contrata, juzga y remunera un trabajo (el “principal”) no tiene la certeza de que el contratado (el agente) guíe su desempeño según los fines que inspiran a quien contrata: ni el MINEDUC ni los municipios (una suerte de intermediario o comisionado) pueden en definitiva asegurar ni verificar la efectividad del trabajo en las escuelas y liceos, ni menos aun tomar las decisiones necesarias luego de evaluar esta efectividad. De algún modo, la situación de cada establecimiento y de los profesores en el aula, en particular, está “a la deriva” porque el principal (sea éste el gobierno central o los municipios) está débilmente informado del proceso de enseñanza y del producto “aprendizaje escolar” .
Un segundo problema es de gestión. Los municipios, en general, han mostrado una capacidad relativa para administrar la educación. Ello se puede explicar casi invariablemente por el tamaño de la comuna y la precariedad global de capacidades en los municipios que luego se traduce en debilidades en la conformación de los equipos de gestión de la educación en cada municipio. Más claramente, los problemas de gestión de la educación de cada municipio vienen a retratar los problemas estructurales y de gestión de todos los servicios descentralizados que presta cada municipio. Un argumento que se ha presentado al respecto es el de la “descentralización incompleta”, caracterizada por una transferencia plena de responsabilidades, con recursos insuficientes y sin las capacidades ni el apoyo necesario para hacerse cargo de las nuevas responsabilidades.
Íntimamente asociado a las capacidades de gestión, el problema de los recursos o del financiamiento de la educación es tal vez es más denunciado y el menos estudiado. Los alcaldes reiteran que la subvención educacional es insuficiente y no alcanza para cubrir los costos fijos de la gestión (remuneraciones docentes y gastos generales). Se hace aun más costoso el financiamiento con la obligatoriedad de pagar asignaciones de antigüedad y perfeccionamiento a los docentes, lo cual alienta la permanencia docente, pero desincentiva la renovación del cuerpo docente. Asimismo, en tanto igual para todos, la subvención tampoco reconoce la complejidad de educar a poblaciones escolares de mayor riesgo educativo.
Un cuarto problema proviene del tipo de alumnos y familias que acceden a la educación municipal. Las reglas actuales posibilitan que la elección familiar de una escuela o liceo sea hecha con independencia del lugar de residencia. Sin embargo, la decisión y resultados educativos tienen innegables consideraciones que hacen referencia al lugar (o lugares) donde se desenvuelve la familia y el estudiante. Existe abundante evidencia empírica que relaciona factores residenciales con posibilidades, elecciones familiares y resultados educativos . Consecuentemente, la distribución espacial de la oferta y demanda educativa es también un factor que interviene en las condiciones de gestión de la educación municipal. La oferta municipal no puede sino emplazarse en su propio territorio; los sostenedores privados, en cambio, pueden instalarse donde quieran. Se genera así un escenario donde la oferta privada puede seguir operando con relativa discrecionalidad, mientras que los municipios lo hacen con restricciones (lo que se grafica al intentar cerrar una escuela municipal: aunque legalmente no haya grandes impedimentos, ¿cómo se le explica a la comunidad que su escuela se cierra?). Al respecto, Ostoic ha establecido que los patrones de localización de los establecimientos privados subvencionados y pagados tiene una gran influencia en la precariedad existente en el sector educativo municipal: la libertad de localización del sistema privado determina la oferta municipal y, por lo tanto, sectores atractivos para los privados determinan una mínima oferta municipal y sectores no atractivos para aquellos, determinan la obligatoriedad de brindar oferta educativa al sistema municipal, bajo cualquier condición.
Lo anterior no constituye per se un obstáculo o problema. Lo es en tanto las decisiones individuales se toman en el marco de un sistema escolar que tiende a la decantación y homogenización de grupos según origen socioeconómico (“descreme”): los estudiantes de hogares o familias pobres ven acotadas sus posibilidades de una educación de calidad porque ellas tienen costos materiales y financieros o suponen un capital cultural que ellos no portan. Se generan así zonas residenciales de oferta educativa “enriquecida” y otras de oferta “devaluada”. En tal caso, la educación municipal –en tanto abierta, gratuita y a menudo más cercana a casa- tiende a ser (y reconocerse como) el lugar de los más pobres. En estas condiciones, la educación pública no representa una alternativa de educación integrada socialmente, sino un eslabón del circuito de segmentación del sistema educacional que empobrece la experiencia escolar y los resultados de la educación.
Debilidad de la idea de una educación pública
¿Falla la educación de mercado o falla la educación municipal? Fallan ambos. Sin perjuicio de ello, hay que reconocer que el problema de base es la vigencia de un ordenamiento actual del sistema escolar que carece de una idea fuerte de educación pública; muy al contrario, las reglas actuales en educación favorecen un proyecto de sociedad excluyente e individualista que “naturaliza” las diferencias de oportunidades y resultados.
Dadas las condiciones en que opera la educación municipal, resulta improbable que ella pueda aportar al objetivo de una educación pública de calidad para todos. Sin embargo, ella es la heredera de la educación estatal: en su gran mayoría, los antiguos establecimientos de educación fiscal fueron traspasados a los municipios y constituyen, en el sentido de lo público restringido a la propiedad, administración y financiamiento, el actual sistema de educación pública.
La demanda de una educación pública es, por lo mismo y, en primer lugar, la demanda por una educación municipal de calidad. En el sistema municipal se hacen más visibles las complejidades y limitaciones de la actual regulación mercantil de la educación chilena, pese lo cual en Chile apenas hace unos meses comenzó una discusión amplia que plantea con rigor la necesidad de revisar el actual ordenamiento de la educación pública, para hacerla capaz de asegurar oportunidades y trayectorias educativas de calidad. El desafío, por tanto, es cómo hacer para que la educación municipal sea parte de la solución y no del problema.
¿Cuál es el consenso social y político sobre la prioridad del logro de igualdad de oportunidades educativas y sobre las formas más efectivas para conseguirla y cuál es el papel del Estado y el mercado en este proyecto?, ¿cuál es el conocimiento específico sobre cómo lograr esta igualdad? Las respuestas fundadas en mecanismos de mercado han mostrado ser insuficientes. Más claro aún: han fracasado. Incluso cuando las condiciones para el desenvolvimiento privado fueron extremamente favorables (en los 80, con una autoridad política muy proclive al mercado y con los docentes contratados con salarios indignos y escandalosamente desprotegidos), el diseño de mercado educativo se ha mostrado incapaz de convencer a la ciudadanía de que es la mejor forma de conseguir una educación de calidad para todos.
El sistema subvencionado ha sido exitoso en el aumento del acceso a educación, pero esta base de inclusión educativa es insuficiente, sugiere una lectura minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas y, además, resultó ser un efecto no esperado porque, evidentemente, a muy pocos privados inspiró un espíritu democrático e inclusivo al momento de abrir establecimientos. Sus razones, qué duda cabe, estuvieron más próximas del afán de lucro y una acertada visión de negocios.
Por lo mismo, el crecimiento de la oferta privada subvencionada en los últimos años, más que probar el éxito de la educación privada y la predilección familiar por ella, demuestra la debilidad del ideario de una educación pública y la escasa atención que la propia Concertación ha puesto en ella. Visto así, en los últimos 15 años de Reforma mucho ha cambiado en educación, pero al mismo tiempo demasiado sigue igual.
A este respecto, el “talón de Aquiles” de la Reforma educativa es su completa ambigüedad en torno a la idea de educación pública. Si se analizan las diversas iniciativas y momentos de la Reforma, se puede advertir con claridad aquello que Reimers denomina un “popurrí ideológico y teórico, un conjunto de hipótesis parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden lograr determinados objetivos”: en un momento primaron acciones para promover la cultura colaborativa docente, se proveyeron recursos y apoyo a las escuelas y liceos más pobres; en otros se modificó el currículo, se amplió el tiempo escolar e impulsó el aporte familiar al financiamiento de la educación; más tarde se decidió presionar a las escuelas y docentes para mejorar la eficiencia en los procesos y resultados. La educación municipal ha sido afectada por este bamboleo de ideas y propuestas que, casi sin excepción, se ensayaron en sus establecimientos.
¿Por qué este avance balbuceante y hasta contradictorio? Porque no ha habido una idea fuerte y efectiva de educación pública. Una reforma educativa no es sólo técnica, es también política. El punto de partida es, consecuentemente, la discusión franca en torno al proyecto de educación inclusiva y democrática que debiera guiarla. Éste requiere apoyarse en sólidos respaldos teóricos y evidencia empírica que respalde buenas prácticas de gestión y pedagogía, pero además esta discusión no puede eludir la dimensión política que ella implica. Por lo mismo, las soluciones de compromiso, los consensos con los grupos que se oponen a la idea de una educación pública y un Estado responsable, pueden ser insuficientes y revelar más bien la ausencia de ideas sólidas que animen proyectos educativos y políticos con capacidad de movilizar a la comunidad tras este ideario.
Una Reforma que busque mejorar la calidad, la equidad y la cohesión social, fortaleciendo al mismo tiempo la libre elección y la eficiencia productiva, sin lesionar los intereses de quienes prefieren un sistema con más instrumentos de mercado, forma una larga ecuación cuyo resultado es todavía una interrogante. El frágil equilibrio sobre el que opera esta Reforma mantiene vigente el riesgo de fracaso en cambiar la indiferencia social frente a la desigualdad educativa –apenas remecida por el movimiento de los “pingüinos”- y en modificar la cultura y la práctica escolar allí donde realmente importa: en la búsqueda de formas que permitan a los más pobres adquirir las competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia que les posibiliten más opciones de vida que sus padres y las mismas opciones que a otros niños. Si ello se logra, la educación habrá dejado de ser un instrumento reproductor de desigualdades para convertirse en un crisol de oportunidades y un lugar de encuentro y desarrollo para todos. La educación se habrá hecho pública.
(publicado originalmente el Revista MENSAJE, edición de septiembre de 2006)
Los silencios de la LOCE
La discusión sobre la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) tiene innegables connotaciones ideológicas. Para algunos parece ser incluso un fetiche o talismán, cuyos poderes resolverán los problemas de la educación.
Este exceso de optimismo tiene su fundamento: es evidente que las instituciones y reglas importan igual que los individuos y sus creencias, en especial en contextos de asimetría de poder e información como el sistema escolar, donde campearían las desigualdades y la injusticia si se redujeran al mínimo las reglas y se dejara al mero arbitrio de los individuos y el mercado. El mercado “no sabe comportarse”, siendo per se un sistema que tiende a excluir. La educación, en cambio, es un bien público.
Encarar la revisión de la LOCE es un asunto importante, pero ésta no mejorará por sí sola la calidad de la enseñanza y las escuelas, pero puede ayudar a precisar la desdibujada responsabilidad del Estado y la sociedad en la educación.
Tenemos una Constitución donde la palabra “equidad” se menciona una vez, el concepto “desigualdad” no está presente y la expresión “justicia social” es inexistente. La palabra “libertad”, en cambio, emerge en más de una veintena de ocasiones. Por esto, no es raro que el derecho a la educación y la libertad de enseñanza carezcan de similar estatus constitucional. Aquella puede ser defendida interponiendo un recurso de protección; ésta, en cambio, no es una garantía que se pueda cautelar con un recurso. Hay un sesgo evidente. La Constitución consagra la asimetría y la LOCE, tributaria de ésta, sólo desarrolla este asunto en el artículo 19, números 10 y 11.
Para la Constitución, la educación sirve, primero, a los individuos y, por añadidura o agregado, debiera hacer lo mismo respecto de la sociedad. Parte del problema es la tensión entre un derecho social (la educación) y una libertad individual (la enseñanza). Libertad positiva y libertad negativa enfrentadas constitucionalmente: mientras la libertad de enseñanza demanda del Estado inhibirse de intervenir en beneficio de los individuos, el derecho a la educación es, para muchos, una promesa incumplida y exige que el Estado “haga algo”, intervenga de forma activa para garantizarlo, al tiempo que supone una renuncia individual en aras del bien común o un bien público. Pero no, la Constitución se inclina ante la libertad y pone como límites la ley, la moral y las buenas costumbres… ¡Qué vaguedad y qué riesgoso cuando las “buenas costumbres” incluyen la selección de alumnos y cuando al expulsarlos no se atenta contra la moral!
La LOCE importa. Por esto, es relevante discutir sus silencios y omisiones. La principal -ya se vio- es subestimar la naturaleza e importancia social y hacer de la educación un asunto individual, un bien privado y sin historicidad. Para la norma legal, la educación reporta principalmente beneficios a cada uno y poco importa si la sociedad es justa o está plagada de exclusiones y desigualdades. La calidad de bien público de la educación es casi invisible. Los silencios se evidencian cuando se analiza qué valores privilegia: libertad y eficacia, en desmedro de justicia y participación. Se ha dicho que el desequilibrio entre libertad y justicia es manifiesto.
Más aun, desde la perspectiva del sistema escolar, la LOCE casi llega a ser anodina: no aborda aspectos que, en otras latitudes, son parte sustantiva de la misma. A modo de ilustración del alcance de las leyes matrices, en España, la recién promulgada Ley Orgánica de Educación (LOE) dedica un título especial a la equidad en la educación y da cuenta de la compensación de las desigualdades y criterios de regulación de la admisión de alumnos en centros privados, etc. En Portugal, la Ley de Bases de la Educación (1986) también consagra el apoyo a los alumnos con necesidades especiales y la implementación de acciones de discriminación positiva cuando se trate de los “económicamente más carenciados”. El Estado se obliga a disponer una red de establecimientos que contribuya a la “eliminación de desigualdades y asimetrías locales y regionales” que afecten la igualdad de oportunidades en educación. Agrega la exigencia de sistemas de apoyo al desarrollo curricular y de inspección autónomo. En Finlandia, la legislación básica obliga al Estado a garantizar a cada uno la igualdad de oportunidades para lograr una educación más allá de la educación básica, de acuerdo con sus habilidades. En Holanda, el principio es la libertad en educación (para fundar escuelas, escogerlas, organizar la enseñanza, etc.), pero la Constitución pone a las escuelas públicas y privadas en “igual pie financiero”, lo que implica que el gasto público debe igualarse con el de la educación privada; así, las escuelas privadas pueden tener acceso a fondos públicos luego de satisfechos una serie de requisitos legales.
¿Qué soslaya o silencia la LOCE, entonces? Mucho. Propicia una institucionalidad mínima en el sistema escolar. Una parte de los problemas de calidad de la educación se explica, porque la LOCE ignora exigir a los sostenedores y profesores mínimos de gestión y de pedagogía. Pero hoy es evidente que el derecho a la educación reclama satisfacer estándares no previstos hace quince años. Hoy, el derecho a la educación transita hacia el derecho en la educación y asegurar, principalmente, el aprendizaje.
Los silencios incluyen a los consejos escolares como dispositivos de participación y ejercicio de la democracia. También acalla al Ministerio: su estructura y orgánica está desalineada de los requerimientos que la misma reforma ha propiciado. Los dispositivos ministeriales de evaluación, supervisión y apoyo de la calidad y la equidad precisan con urgencia ser mejorados.
Por el lado de la equidad, la LOCE omite reconocer que no se puede garantizar el derecho a la buena educación en escuelas segregadas en espacios sociales igualmente separados y que, consecuentemente, se debe prohibir toda forma de selección de alumnos en la escuela pública y consagrar una estructura de financiamiento que reconozca la complejidad de enseñar en escuelas vulnerables.
Hay omisiones que pueden ser afortunadas. Buena parte de los problemas que denuncian los jóvenes son, en verdad, cuestiones que remiten a legislación de los ’80 y ’90 que, en tanto leyes ordinarias, no requieren los quórum de la LOCE. Es posible revisar la institucionalidad y financiamiento de la educación pública. Es el primer paso a una educación pública que, junto con reportar capital humano, genere aprendizajes éticos e integración social.
Artículo publicado en La Nación, el martes 6 de junio de 2006 (http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/edic/2006_06_06_1/home/home.html)
Este exceso de optimismo tiene su fundamento: es evidente que las instituciones y reglas importan igual que los individuos y sus creencias, en especial en contextos de asimetría de poder e información como el sistema escolar, donde campearían las desigualdades y la injusticia si se redujeran al mínimo las reglas y se dejara al mero arbitrio de los individuos y el mercado. El mercado “no sabe comportarse”, siendo per se un sistema que tiende a excluir. La educación, en cambio, es un bien público.
Encarar la revisión de la LOCE es un asunto importante, pero ésta no mejorará por sí sola la calidad de la enseñanza y las escuelas, pero puede ayudar a precisar la desdibujada responsabilidad del Estado y la sociedad en la educación.
Tenemos una Constitución donde la palabra “equidad” se menciona una vez, el concepto “desigualdad” no está presente y la expresión “justicia social” es inexistente. La palabra “libertad”, en cambio, emerge en más de una veintena de ocasiones. Por esto, no es raro que el derecho a la educación y la libertad de enseñanza carezcan de similar estatus constitucional. Aquella puede ser defendida interponiendo un recurso de protección; ésta, en cambio, no es una garantía que se pueda cautelar con un recurso. Hay un sesgo evidente. La Constitución consagra la asimetría y la LOCE, tributaria de ésta, sólo desarrolla este asunto en el artículo 19, números 10 y 11.
Para la Constitución, la educación sirve, primero, a los individuos y, por añadidura o agregado, debiera hacer lo mismo respecto de la sociedad. Parte del problema es la tensión entre un derecho social (la educación) y una libertad individual (la enseñanza). Libertad positiva y libertad negativa enfrentadas constitucionalmente: mientras la libertad de enseñanza demanda del Estado inhibirse de intervenir en beneficio de los individuos, el derecho a la educación es, para muchos, una promesa incumplida y exige que el Estado “haga algo”, intervenga de forma activa para garantizarlo, al tiempo que supone una renuncia individual en aras del bien común o un bien público. Pero no, la Constitución se inclina ante la libertad y pone como límites la ley, la moral y las buenas costumbres… ¡Qué vaguedad y qué riesgoso cuando las “buenas costumbres” incluyen la selección de alumnos y cuando al expulsarlos no se atenta contra la moral!
La LOCE importa. Por esto, es relevante discutir sus silencios y omisiones. La principal -ya se vio- es subestimar la naturaleza e importancia social y hacer de la educación un asunto individual, un bien privado y sin historicidad. Para la norma legal, la educación reporta principalmente beneficios a cada uno y poco importa si la sociedad es justa o está plagada de exclusiones y desigualdades. La calidad de bien público de la educación es casi invisible. Los silencios se evidencian cuando se analiza qué valores privilegia: libertad y eficacia, en desmedro de justicia y participación. Se ha dicho que el desequilibrio entre libertad y justicia es manifiesto.
Más aun, desde la perspectiva del sistema escolar, la LOCE casi llega a ser anodina: no aborda aspectos que, en otras latitudes, son parte sustantiva de la misma. A modo de ilustración del alcance de las leyes matrices, en España, la recién promulgada Ley Orgánica de Educación (LOE) dedica un título especial a la equidad en la educación y da cuenta de la compensación de las desigualdades y criterios de regulación de la admisión de alumnos en centros privados, etc. En Portugal, la Ley de Bases de la Educación (1986) también consagra el apoyo a los alumnos con necesidades especiales y la implementación de acciones de discriminación positiva cuando se trate de los “económicamente más carenciados”. El Estado se obliga a disponer una red de establecimientos que contribuya a la “eliminación de desigualdades y asimetrías locales y regionales” que afecten la igualdad de oportunidades en educación. Agrega la exigencia de sistemas de apoyo al desarrollo curricular y de inspección autónomo. En Finlandia, la legislación básica obliga al Estado a garantizar a cada uno la igualdad de oportunidades para lograr una educación más allá de la educación básica, de acuerdo con sus habilidades. En Holanda, el principio es la libertad en educación (para fundar escuelas, escogerlas, organizar la enseñanza, etc.), pero la Constitución pone a las escuelas públicas y privadas en “igual pie financiero”, lo que implica que el gasto público debe igualarse con el de la educación privada; así, las escuelas privadas pueden tener acceso a fondos públicos luego de satisfechos una serie de requisitos legales.
¿Qué soslaya o silencia la LOCE, entonces? Mucho. Propicia una institucionalidad mínima en el sistema escolar. Una parte de los problemas de calidad de la educación se explica, porque la LOCE ignora exigir a los sostenedores y profesores mínimos de gestión y de pedagogía. Pero hoy es evidente que el derecho a la educación reclama satisfacer estándares no previstos hace quince años. Hoy, el derecho a la educación transita hacia el derecho en la educación y asegurar, principalmente, el aprendizaje.
Los silencios incluyen a los consejos escolares como dispositivos de participación y ejercicio de la democracia. También acalla al Ministerio: su estructura y orgánica está desalineada de los requerimientos que la misma reforma ha propiciado. Los dispositivos ministeriales de evaluación, supervisión y apoyo de la calidad y la equidad precisan con urgencia ser mejorados.
Por el lado de la equidad, la LOCE omite reconocer que no se puede garantizar el derecho a la buena educación en escuelas segregadas en espacios sociales igualmente separados y que, consecuentemente, se debe prohibir toda forma de selección de alumnos en la escuela pública y consagrar una estructura de financiamiento que reconozca la complejidad de enseñar en escuelas vulnerables.
Hay omisiones que pueden ser afortunadas. Buena parte de los problemas que denuncian los jóvenes son, en verdad, cuestiones que remiten a legislación de los ’80 y ’90 que, en tanto leyes ordinarias, no requieren los quórum de la LOCE. Es posible revisar la institucionalidad y financiamiento de la educación pública. Es el primer paso a una educación pública que, junto con reportar capital humano, genere aprendizajes éticos e integración social.
Artículo publicado en La Nación, el martes 6 de junio de 2006 (http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/edic/2006_06_06_1/home/home.html)
¿Cómo se reforma la reforma?
El sorprendente movimiento estudiantil por la educación plantea numerosas interrogantes. Pocos han logrado permanecer indiferentes a esta creciente y cada vez más consistente ola de planteamientos y demandas por una mejor educación. Más allá de la hasta ahora ejemplar impericia con que ha sido manejado el tema por parte de las autoridades gubernamentales, interesa avanzar en el análisis del movimiento y de sus consecuencias en la política educacional.
Propongo algunos puntos de vista a manera de afirmaciones abiertas:
1. La experiencia escolar importa: la calidad y sentido de la educación es evidentemente el telón de fondo, pero las demandas por el pase escolar, la PSU y la JEC aluden a la cotidianidad de la vida de los liceos. La insatisfacción juvenil remite sobre todo a la liviandad de la experiencia subjetiva que les toca vivir: no resulta sencillo legitimar la experiencia escolar ni hacer el sacrificio de postergar las satisfacciones cuando se vive cotidianamente una experiencia no gratificante.
2. El Ministerio de Educación (MINEDUC) se ha debilitado no sólo como interlocutor en este conflicto, sino además como impulsor del cambio educativo: si algo dejan en claro los eventos recientes, es la dificultad para leer la realidad de parte del MINEDUC. Esta miopía puede tener efectos a largo plazo porque se supone que es el MINEDUC el llamado a propulsar el proyecto de una educación de calidad para todos. Pero este proyecto no se advierte o se ve difuso: ¿cuál será el foco de las políticas educativas de este periodo?, ¿qué se ha aprendido en los últimos años?. El MINEDUC no ha logrado instalar una nueva carta de navegación o una nueva interpretación de la educación nacional ni, por lo mismo, tomar el timón. Pareciera que, junto con re-pensar el proyecto, hay que “reformar al reformador”, según la afirmación de J.J. Brunner.
3. Es la hora del crepúsculo de una forma de diseñar e implementar las políticas: ello se puede abordar desde varias puntas.
- Por un lado, desde la subjetividad: el rechazo a no pocas acciones gubernamentales se puede explicar más por las representaciones y expectativas asociadas a dichas políticas que por sus consecuencias objetivas. Si los individuos definen una política como “carente de sentido para sus fines”, a la larga será “inviable”. Dicho de otra forma, las políticas no pueden dar por supuesto el compromiso de la subjetividad por el sólo hecho de la racionalidad de los argumentos y abundancia de los beneficios; más bien y como afirma Güell, las personas necesitan seguridad, certidumbre y “sentido”; necesitan sentir que, de alguna manera, controlan/influyen los procesos de cambio en que se ven envueltos. Ello no depende de “lo material”, sino del reconocimiento de los esfuerzos de cada uno, los vínculos de cooperación que promueven y el “sentido de colectividad” que instalan.
- Los jóvenes, como otros actores, no pueden ni quieren ser “representados”, sino escuchados e incorporados a la discusión e implementación de políticas. Ellos deben “habitar” la política. Hasta ahora, sin embargo, han sido actores ausentes o al menos subestimados. El movimiento de estas semanas ilustra que, por el contrario, se trata de un actor que no conviene ignorar. La legitimidad y viabilidad de las políticas depende en buena parte de ese imperativo: si las políticas no son sentidas en la experiencia cotidiana, no habrá “hardware” imaginable que las sustente. Se requiere invertir más tiempo en comunicar los sentidos y construir una comprensión compartida de la necesidad del cambio porque las reformas son esencialmente procesos que operan en el dominio de lo simbólico-discursivo (García Huidobro).
- Por otro lado, superado el umbral objetivo o material de las reformas, se requiere avanzar hacia los componentes “blandos” de la misma. En este espacio, es palmaria la necesidad de que las políticas se volteen y miren más a los actores y las escuelas desde la perspectiva de ellas mismas y no sólo desde las demandas nacionales. Si se persiste en los diseños e implementación en cascada, más temprano que tarde resultarán inoperantes si se espera avanzar más allá de la dermis e impactar en la profundidad de la vida escolar.
4. La educación municipal tiene una oportunidad para reivindicar su identidad y mejorar su calidad: tal vez lo más estimulante del movimiento actual sea que está siendo liderado por jóvenes de la educación municipal que luchan por una educación pública de calidad. Y en esta lucha son apoyados no sólo por sus pares de establecimientos municipales, sino por otros de colegios pagados, por docentes y apoderados. En este sentido, es una oportunidad inmejorable para revisar la estructura y regulaciones del sistema escolar chileno y superar la colisión de las actuales reglas de juego con la narrativa de la educación pública, esa que hasta ahora aparecía sólo en discursos nostálgicos. El movimiento estudiantil sorprende porque, pareciera que incluso en esta generación nacida en la década de 1990, sigue vigente la idea matriz de la naturaleza y condición de bien público de la educación en una sociedad democrática, según la cual la educación pública escolar es una experiencia que sirve intereses eminentemente sociales, esto es, que posibilita el desenvolvimiento de las capacidades e intereses personales, en un espacio intencionado de diversidad donde además se ejercita la ciudadanía y se promueve la convivencia e integración entre los distintos grupos sociales y culturales que conforman la sociedad.
(publicado en 2006, en EducarChile)
Propongo algunos puntos de vista a manera de afirmaciones abiertas:
1. La experiencia escolar importa: la calidad y sentido de la educación es evidentemente el telón de fondo, pero las demandas por el pase escolar, la PSU y la JEC aluden a la cotidianidad de la vida de los liceos. La insatisfacción juvenil remite sobre todo a la liviandad de la experiencia subjetiva que les toca vivir: no resulta sencillo legitimar la experiencia escolar ni hacer el sacrificio de postergar las satisfacciones cuando se vive cotidianamente una experiencia no gratificante.
2. El Ministerio de Educación (MINEDUC) se ha debilitado no sólo como interlocutor en este conflicto, sino además como impulsor del cambio educativo: si algo dejan en claro los eventos recientes, es la dificultad para leer la realidad de parte del MINEDUC. Esta miopía puede tener efectos a largo plazo porque se supone que es el MINEDUC el llamado a propulsar el proyecto de una educación de calidad para todos. Pero este proyecto no se advierte o se ve difuso: ¿cuál será el foco de las políticas educativas de este periodo?, ¿qué se ha aprendido en los últimos años?. El MINEDUC no ha logrado instalar una nueva carta de navegación o una nueva interpretación de la educación nacional ni, por lo mismo, tomar el timón. Pareciera que, junto con re-pensar el proyecto, hay que “reformar al reformador”, según la afirmación de J.J. Brunner.
3. Es la hora del crepúsculo de una forma de diseñar e implementar las políticas: ello se puede abordar desde varias puntas.
- Por un lado, desde la subjetividad: el rechazo a no pocas acciones gubernamentales se puede explicar más por las representaciones y expectativas asociadas a dichas políticas que por sus consecuencias objetivas. Si los individuos definen una política como “carente de sentido para sus fines”, a la larga será “inviable”. Dicho de otra forma, las políticas no pueden dar por supuesto el compromiso de la subjetividad por el sólo hecho de la racionalidad de los argumentos y abundancia de los beneficios; más bien y como afirma Güell, las personas necesitan seguridad, certidumbre y “sentido”; necesitan sentir que, de alguna manera, controlan/influyen los procesos de cambio en que se ven envueltos. Ello no depende de “lo material”, sino del reconocimiento de los esfuerzos de cada uno, los vínculos de cooperación que promueven y el “sentido de colectividad” que instalan.
- Los jóvenes, como otros actores, no pueden ni quieren ser “representados”, sino escuchados e incorporados a la discusión e implementación de políticas. Ellos deben “habitar” la política. Hasta ahora, sin embargo, han sido actores ausentes o al menos subestimados. El movimiento de estas semanas ilustra que, por el contrario, se trata de un actor que no conviene ignorar. La legitimidad y viabilidad de las políticas depende en buena parte de ese imperativo: si las políticas no son sentidas en la experiencia cotidiana, no habrá “hardware” imaginable que las sustente. Se requiere invertir más tiempo en comunicar los sentidos y construir una comprensión compartida de la necesidad del cambio porque las reformas son esencialmente procesos que operan en el dominio de lo simbólico-discursivo (García Huidobro).
- Por otro lado, superado el umbral objetivo o material de las reformas, se requiere avanzar hacia los componentes “blandos” de la misma. En este espacio, es palmaria la necesidad de que las políticas se volteen y miren más a los actores y las escuelas desde la perspectiva de ellas mismas y no sólo desde las demandas nacionales. Si se persiste en los diseños e implementación en cascada, más temprano que tarde resultarán inoperantes si se espera avanzar más allá de la dermis e impactar en la profundidad de la vida escolar.
4. La educación municipal tiene una oportunidad para reivindicar su identidad y mejorar su calidad: tal vez lo más estimulante del movimiento actual sea que está siendo liderado por jóvenes de la educación municipal que luchan por una educación pública de calidad. Y en esta lucha son apoyados no sólo por sus pares de establecimientos municipales, sino por otros de colegios pagados, por docentes y apoderados. En este sentido, es una oportunidad inmejorable para revisar la estructura y regulaciones del sistema escolar chileno y superar la colisión de las actuales reglas de juego con la narrativa de la educación pública, esa que hasta ahora aparecía sólo en discursos nostálgicos. El movimiento estudiantil sorprende porque, pareciera que incluso en esta generación nacida en la década de 1990, sigue vigente la idea matriz de la naturaleza y condición de bien público de la educación en una sociedad democrática, según la cual la educación pública escolar es una experiencia que sirve intereses eminentemente sociales, esto es, que posibilita el desenvolvimiento de las capacidades e intereses personales, en un espacio intencionado de diversidad donde además se ejercita la ciudadanía y se promueve la convivencia e integración entre los distintos grupos sociales y culturales que conforman la sociedad.
(publicado en 2006, en EducarChile)
Una escuela para el siglo XXI
“Esto ha venido dándose con el progreso económico del país”, decía un profesor. No era una disculpa por los bajos resultados de su escuela, sino un intento de explicar la complejidad creciente de educar con expectativas razonables de éxito en los sectores pobres. Pues aun reconociendo que las condiciones materiales de vida en esos barrios han mejorado, esta idea no está conectada con el modo de vivirla. Los docentes y las familias de los escolares en los barrios pobres no se acostumbran a lo que perciben como efectos no deseados del crecimiento: la droga, la delincuencia, la desconfianza y la inseguridad. En concreto, importa el barrio dónde está la escuela, cómo se llega a ella, qué tipo de niños asisten, qué apoyos reciben, qué procesos de selección utilizan y qué peticiones o exigencias formales se hacen. Así, día a día, los actores escolares (re)interpretan la experiencia de vivir y estudiar en un barrio pobre y, a la vez, recrean las condiciones para enseñar y aprender.
No sólo en el barrio la confianza es clave. En la escuela, las oportunidades para aprender están atravesadas por la confianza docente en que los niños pueden aprender. Los recursos disponibles, el saber disciplinario y el apoyo directivo se ven condicionados por la disposición subjetiva del profesor frente a los niños. Incluso estos últimos son capaces de advertir si un profesor quiere enseñar porque saben que una clase donde se aprende es aquella donde se combina control, afecto y saber pedagógico.
Las afirmaciones previas resultan de un estudio sobre las condiciones sociales y escolares para enseñar y aprender en las escuelas urbanas pobres, que realizaron en Chile el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-Unesco (IIPE) de Buenos Aires, publicado en 2004 con el título "La escuela y las condiciones sociales para enseñar y aprender. Equidad social y educación en sectores de pobreza urbana". Sus conclusiones se pueden resumir en tres afirmaciones.
La primera es que la confianza necesaria para sostener la relación familia-escuela y la relación profesor-alumno se ha visto afectada por el deterioro de la confianza social que, al final, remite a la crisis de cohesión e identidad que informó el PNUD en 1998 y 2002. En el centro del problema de confianza de estudiantes y familias en la escuela, parece estar la idea de que en el escenario actual la escuela es incapaz de responder simultáneamente al desafío de la competitividad, la ciudadanía y las buenas personas.
La segunda afirmación es que la comunidad y la sociedad van más rápido que la escuela, pero, además, las familias han aprendido antes qué comportamientos y disposiciones son socialmente relevantes y aquella se demora en responder; entonces, se produce un “déficit de institucionalidad escolar”: la escuela no sabe bien qué hacer e insiste en pensar en niños y familias distintos a los que llegan y debe recibir.
Y la tercera afirmación es que, pese a los beneficios evidentes de las políticas sociales -y sobre todo de las educativas-, éstas no logran penetrar la capa de las creencias y expectativas de los actores. La matriz cultural donde el mercado juega un rol central, incluso en la formación de identidades y disposiciones individuales para encarar la realidad escolar, no es inocua. Los actores escolares padecen de un “exceso de socialización”, porque cada vez más piensan y actúan con categorías de mercado y competencia incluso en ámbitos no mercantiles. El problema es que quienes diseñan políticas no se han detenido a revisar si estos comportamientos y capacidades valoradas socialmente son compatibles con la experiencia escolar y, de paso, subestiman la importancia de los factores blandos o subjetivos en la escuela.
En resumen, la discusión acerca de una educación de calidad no puede abstraerse del contexto social y cultural en que se mueven y habitan los docentes, los niños y las familias. La exigencia de calidad supone responder previamente la pregunta por los mínimos de equidad y cohesión en la sociedad puesto que los mínimos influyen en la configuración del portafolio de recursos y capacidades con los cuales los niños, las familias y los docentes encaran las oportunidades para aprender y enseñar. Pero también implica avanzar hacia políticas que aborden no sólo las condiciones materiales, los incentivos, los recursos y las normas, sino la mentalidad con la que se trabaja en la escuela.
No sólo en el barrio la confianza es clave. En la escuela, las oportunidades para aprender están atravesadas por la confianza docente en que los niños pueden aprender. Los recursos disponibles, el saber disciplinario y el apoyo directivo se ven condicionados por la disposición subjetiva del profesor frente a los niños. Incluso estos últimos son capaces de advertir si un profesor quiere enseñar porque saben que una clase donde se aprende es aquella donde se combina control, afecto y saber pedagógico.
Las afirmaciones previas resultan de un estudio sobre las condiciones sociales y escolares para enseñar y aprender en las escuelas urbanas pobres, que realizaron en Chile el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación-Unesco (IIPE) de Buenos Aires, publicado en 2004 con el título "La escuela y las condiciones sociales para enseñar y aprender. Equidad social y educación en sectores de pobreza urbana". Sus conclusiones se pueden resumir en tres afirmaciones.
La primera es que la confianza necesaria para sostener la relación familia-escuela y la relación profesor-alumno se ha visto afectada por el deterioro de la confianza social que, al final, remite a la crisis de cohesión e identidad que informó el PNUD en 1998 y 2002. En el centro del problema de confianza de estudiantes y familias en la escuela, parece estar la idea de que en el escenario actual la escuela es incapaz de responder simultáneamente al desafío de la competitividad, la ciudadanía y las buenas personas.
La segunda afirmación es que la comunidad y la sociedad van más rápido que la escuela, pero, además, las familias han aprendido antes qué comportamientos y disposiciones son socialmente relevantes y aquella se demora en responder; entonces, se produce un “déficit de institucionalidad escolar”: la escuela no sabe bien qué hacer e insiste en pensar en niños y familias distintos a los que llegan y debe recibir.
Y la tercera afirmación es que, pese a los beneficios evidentes de las políticas sociales -y sobre todo de las educativas-, éstas no logran penetrar la capa de las creencias y expectativas de los actores. La matriz cultural donde el mercado juega un rol central, incluso en la formación de identidades y disposiciones individuales para encarar la realidad escolar, no es inocua. Los actores escolares padecen de un “exceso de socialización”, porque cada vez más piensan y actúan con categorías de mercado y competencia incluso en ámbitos no mercantiles. El problema es que quienes diseñan políticas no se han detenido a revisar si estos comportamientos y capacidades valoradas socialmente son compatibles con la experiencia escolar y, de paso, subestiman la importancia de los factores blandos o subjetivos en la escuela.
En resumen, la discusión acerca de una educación de calidad no puede abstraerse del contexto social y cultural en que se mueven y habitan los docentes, los niños y las familias. La exigencia de calidad supone responder previamente la pregunta por los mínimos de equidad y cohesión en la sociedad puesto que los mínimos influyen en la configuración del portafolio de recursos y capacidades con los cuales los niños, las familias y los docentes encaran las oportunidades para aprender y enseñar. Pero también implica avanzar hacia políticas que aborden no sólo las condiciones materiales, los incentivos, los recursos y las normas, sino la mentalidad con la que se trabaja en la escuela.
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