Formación inicial de profesores

Se ha dicho que en breve plazo de presentará el proyecto de nueva carrera docente (Plan Nacional Docente), cuyo alcance general puede deducirse del sitio que el MINEDUC ha creado para divulgar la iniciativa. La discusión está abierta: a modo de ejemplo, el Colegio de Profesores pone el acento en un aumento general de remuneraciones y en la necesidad que la cobertura de la reforma incluya al sector particular subvencionado, idea que el MINEDUC ha esbozado como de carácter voluntario. Los alcaldes han enfatizado que una reforma a la carrera docente debe estar íntimamente articulada con la reforma a la educación estatal ("desmunicipalización y nueva institucionalidad"). La prensa recoge opiniones casi todas las semanas, la mayoría convergentes en sus ideas matrices. Un ejemplo es esta opinión editorial de El Mercurio:

"El proyecto de ley sobre carrera docente que el Gobierno enviaría próximamente al Congreso contempla diversas acciones orientadas a elevar los estándares de ingreso y egreso de los estudiantes que opten por la docencia, así como mejorar la inserción laboral de los pedagogos.

En efecto, la propuesta de Política Nacional Docente que plantea la autoridad contemplaría requisitos más estrictos de ingreso a las pedagogías, como establecer -en un plazo de seis años- un puntaje mínimo de 550 puntos y elevar el porcentaje del ranking de notas en el promedio ponderado de postulación. Asimismo, se plantea no solo la obligatoriedad de la acreditación de los programas de pedagogía como hasta ahora, sino también el cierre de aquellos que no cumplan con este requerimiento. Actualmente, más de 90 mil alumnos reciben formación en esta área en alrededor de 860 programas (240 de ellos no acreditados), dictados por 70 instituciones de educación superior (universidades e institutos profesionales), de las cuales solo 47 cuentan con acreditación. El proyecto incluiría además una evaluación obligatoria de los estudiantes de tercer y cuarto año para medir la calidad de su formación y así tener la posibilidad de reparar las falencias detectadas antes del egreso.

Las principales universidades del país han elevado los puntajes mínimos de ingreso y reformulado sus mallas curriculares de manera de conseguir una mayor complementariedad entre la formación pedagógica y el trabajo en aula. La obligatoriedad de contar con "campus pedagógicos" -como en el área de la salud-, de manera que cada institución pueda ofrecer a sus estudiantes un trabajo sistemático y regular en la sala de clase, parece una iniciativa positiva, como lo es la propuesta de contar con mentores que acompañen a los recién egresados en sus primeros años. Diversas experiencias internacionales evidencian que los primeros cuatro años de trabajo docente son claves; de allí la necesidad de contar con procesos inductivos que acompañen y retroalimenten al profesor. Sin embargo, este plan de mentorías requerirá de un cambio de cultura en cada escuela, ya que para alcanzar el impacto deseado debe trabajarse al interior de los establecimientos, contar con profesores que puedan aportar con su experiencia y dotar a los docentes de tiempo fuera del aula para recibir la capacitación que una educación de alta complejidad requiere.

Tan relevante como una formación de excelencia es el urgente mejoramiento del entorno laboral que enfrenta el egresado. El éxodo de profesores luego de algunos años en la docencia debido a las bajas remuneraciones, la escasa valoración de la trayectoria y las dificultades para establecer redes de apoyo y de formación continua se traduce en una permanente rotación con la consiguiente pérdida de profesores con experiencia. Poner al docente en el centro del proceso educativo implica no solo una formación de calidad, sino también remuneraciones que atraigan a los mejores a estudiar pedagogía y evaluaciones periódicas que evidencien la mediocridad y premien la excelencia. Porque se ha comprobado que un buen profesor influye en el alumno tres veces más que una buena escuela. Toda búsqueda de calidad educativa pasa por su formación."

Argumentos constitucionales para prohibir la selección escolar (Fernando Atria y Constanza Salgado)

Transcribo quinta columna en el diario electrónico "El Mostrador" de los autores ya señalados. La columna se titula: "El TC como tercera cámara V: la Constitucionalidad de la prohibición de la selección":

Esta y la siguientes dos columnas de la serie considerarán en particular los argumentos en los que se basa el requerimiento. Lo primero será la prohibición de selección, que según los senadores (i) atenta contra la libertad de enseñanza porque “prohíbe a los establecimientos seleccionar a sus alumnos conforme a criterios que garanticen su derecho a organizar y mantener el proyecto educativo, estableciendo un sistema de postulación y admisión aleatorio”, (ii) afecta el derecho de los padres de elegir el establecimiento educacional de sus hijos y (iii) discrimina, ya que al impedir seleccionar iguala “a los estudiantes y a las familias que adhieran, convincentemente” a un proyecto educativo con los estudiantes y familias que no adhieran “convincentemente” o que no se sientan “estrechamente” vinculados a él.

Ninguna de estas alegaciones es correcta. Las cosas son exactamente al revés.

Selección de estudiantes y libertad de enseñanza

Debemos comenzar reiterando que no es parte de la libertad de enseñanza que la Constitución garantiza el poder excluir estudiantes en atención a sus habilidades, talentos, clase social (de más está decirlo) o características de ellos o de sus familias. Por eso, cuando la constitución protege la libertad de enseñanza no solo no protege la exclusión religiosa, racial, social, sino que tampoco la exclusión académica. Hasta hoy, es verdad, la ley ha reconocido este derecho (la consecuencia ha sido segregación y desigualdad), pero en ningún caso esa decisión legislativa ha sido exigida por la Constitución.

Al prohibir la selección, la Reforma Educacional dispone que la libertad de enseñanza  exige, por el fin al que está ordenada, que los proyectos educativos han de estar abiertos a todos. La pregunta constitucional, entonces es: ¿desnaturaliza esta exigencia el contenido constitucionalmente protegido de la libertad de enseñanza?

Es difícil defender una comprensión de la libertad de enseñanza conforme a la cual el legislador no pueda exigir que los proyectos educativos estén abiertos a todos. Porque eso es parte esencial de la enseñanza: los proyectos educativos se fundan en valores, ideas, comprensiones del mundo que pretenden ser transmitidos a través de la enseñanza, no en las capacidades, talentos o características de los estudiantes o de sus familias. Esa apertura a todos distingue a un proyecto educativo de un club de amigos o un club social.

Pero los senadores no están de acuerdo con esta apertura. Ellos creen que no solo es conveniente, sino constitucionalmente exigido que la ley permita a los establecimientos seleccionar (o excluir, lo que en este contexto no es sino otra forma de decir lo mismo) estudiantes. Y no solo seleccionar estudiantes, sino también seleccionar… ¡familias!: “resulta del todo razonable que se pueda seleccionar tanto a los alumnos como a las familias que han optado por ingresar a un establecimiento”.

Los argumentos del requerimiento son notoriamente incoherentes. Su defensa de la selección debe explicar por qué se puede prohibir la selección hasta 6° básico inclusive: ¿Cómo es que desde 7° básico la constitución exige que la selección esté permitida, pero permite que se prohíba hasta 6° básico? Según los requirentes, la diferencia está “en el grado de madurez de los niños”. Pero ahora dicen que la constitución protege el derecho de los sostenedores a seleccionar no solo estudiantes sino también familias. ¿Pero qué tiene que ver el “grado de madurez de los niños” con sus familias? Si es aceptable seleccionar “familias”, es manifiestamente contradictorio decir que la ley puede prohibir la selección cuando se trata de niños “inmaduros”.

Ahora bien, la constitución no asegura a las familias el derecho a la educación, sino a “todas las personas”. En efecto, no es aceptable que las oportunidades de un niño de recibir una determinada educación estén sujetas a la familia en que le tocó nacer.

Ignoremos entonces la referencia a “las familias”, calificándola solo como exceso de entusiasmo. ¿Por qué la protección de la libertad de enseñanza implica que la ley no puede prohibir la selección de estudiantes? Los senadores alegan que solo de esa manera se puede asegurar que se incorporen al establecimiento “quienes adhieran verdaderamente al ideario institucional”.

Y con esto llegamos a una de las ironías y contradicciones más pintorescas del argumento de los senadores de derecha.

Porque es verdad que un proyecto educativo puede requerir que quienes participan de él “adhieran al ideario institucional”. Los senadores alegan que para lograr esto la Constitución exige que la ley permita a los sostenedores seleccionar. Pero si la selección está prohibida eso solo quiere decir que serán los padres y no los sostenedores quienes decidan si adhieren o no a un proyecto institucional. ¿Qué mejor demostración de adhesión a un proyecto que estar dispuesto a confiarle la educación de los propios hijos? La ley impugnada exige a los padres que postulan a un establecimiento declarar este compromiso: “será condición necesaria para proceder a la postulación la adhesión y compromiso expreso, por parte del padre, madre o apoderado, al proyecto educativo declarado por el establecimiento” (nuevo art. 7 bis DFL 2/1998, inc. 6°). Pero a los senadores esto no les basta: “Es mera teoría y una minusvaloración de los argumentos en juego, en este caso, suponer o disponer que la suscripción de una declaración de adhesión a ese ideario reemplaza la verdadera vinculación que debe comprobarse mediante mecanismos más complejos”.

Aquí es importante hacer una pausa, para tomar el peso a lo que los senadores dicen. La derecha, incluidos algunos de los mismos senadores requirentes, dice y repite que los padres son los que mejor saben qué es bueno para sus hijos, y que suponer que sus decisiones son frívolas o despreocupadas es un insulto. Pero aquí ellos mismos alegan que, cuando los padres han manifestado su adhesión y compromiso expreso al proyecto educativo, pretender que esa declaración da cuenta de verdadero compromiso es “mera teoría”. Los padres dicen que están comprometidos, pero ese compromiso es mera teoría si no hay un funcionario del establecimiento que pueda calificar la declaración de los padres como “verdadera” o “convincente”. La contradicción es flagrante: ¿Cómo es que la derecha protesta rasgando vestiduras cuando alguien sugiere que los padres no toman las mejores decisiones sobre la educación de sus hijos y dice aquí que cuando ellos declaran su adhesión y compromiso expreso a un proyecto educativo es contra la constitución que la ley tome esa declaración como decisiva? Esto hace pensar que las invocaciones de la derecha a los padres son solo demagogia para esconder detrás de ella su defensa del mercado en educación (o peor aún: del privilegio que la derecha, por lo demás, siempre ha defendido).

Lo que está en discusión no es si la “comunidad de valores” es importante tratándose de un proyecto educativo. La cuestión es cómo se soluciona el caso en que los padres declaran estar comprometidos con un proyecto pero el establecimiento cree que no lo están. En este punto, es necesario decidir, ya sea dando el control al establecimiento o a los padres; ya diciendo que la declaración de los padres es suficiente, ya diciendo que el establecimiento puede decidir cuán “convincente” o “verdadera” es la declaración de los padres. Que la derecha en este caso no solo prefiera al establecimiento (lo que por sí mismo ya sería suficientemente irónico), sino que alegue que la constitución prohíbe a la ley preferir a los padres arroja dudas sobre todas sus afirmaciones sobre “los papás”.

¿Por qué importa el derecho de los padres a elegir establecimiento?

La segunda razón por la que la prohibición de la selección sería inconstitucional es que ella “vulnera el derecho de los padres de elegir el establecimiento de sus hijos”.

Después de lo que acabamos de notar respecto del valor que la derecha cree que (no) puede reconocerse a la declaración de los padres sobre su compromiso con el proyecto institucional, este argumento ya no debería sorprendernos. Porque las cosas son exactamente al revés de como ellos lo plantean: la prohibición de la selección, en un sentido obvio y evidente, amplía y no vulnera la libertad de los padres de elegir.

En efecto, la regla del proyecto hace posible el ejercicio de la libertad de elegir. La selección que los senadores pretenden mantener vigente restringe esa libertad. Para esto no es necesaria una sofisticada divagación sobre el “concepto” de libertad, basta notar lo evidente: hoy el establecimiento puede decidir que el compromiso declarado por los padres con el proyecto no es “verdadero” o suficientemente “convincente” y negar la admisión a quienes han elegido dicho proyecto. Es decir, hoy es el establecimiento el que elige al estudiante y no el estudiante al establecimiento. La Ley de Inclusión da a todos los estudiantes, con independencia de sus características o la de sus familias, la misma posibilidad de acceder al establecimiento que elijan. Decir que esta regla vulnera el derecho a elegir es absurdo, es mostrar desprecio por las posibilidades reales de elegir.

¿Pero no es la derecha la que dice defender la libertad de los padres de elegir? Como en el caso anterior, hemos llegado a una contradicción. Y ambas contradicciones son demasiado simétricas como para no dar cuenta de algo más profundo. Arriba, quienes siempre han dicho que son los padres los que mejor saben qué es bueno para sus hijos dicen que la ley no puede aceptar la “sola declaración” de los padres. Ahora, dicen que al negar a los establecimientos poder para rechazar a un estudiante que ha postulado a él se está limitando libertad de elegir de ese estudiante (o sus padres).

Para entender esto debemos invertir el argumento, y preguntarnos no si la prohibición de selección impide conformar una “comunidad de valores” o limita la libertad de los padres de elegir, para entonces decidir si las reglas en cuestión infringen la constitución, sino preguntarnos en qué comprensión de esas dos ideas el proyecto las vulnera. Tenemos que preguntarnos qué es lo que el proyecto restringe, porque eso que el proyecto restringe es lo que ellos defienden.

Ese ejercicio muestra que a los senadores no les interesa ampliar la libertad de los padres para elegir entre más establecimientos y proyectos, porque eso no es restringido sino ampliado. Lo que se elimina es la posibilidad que ahora tienen algunos padres de asegurarse de que sus hijos sean seleccionados en establecimientos que excluyen a otros. Lo que la derecha cree hacen los padres cuando eligen no es elegir positivamente un proyecto por el contenido de éste, sino elegir un criterio de exclusión, para asegurar que sus hijos no se educarán con los “otros”.

Nótese que no estamos suponiendo intenciones, estamos tratando de entender un argumento; tampoco estamos diciendo qué es lo que buscan los padres al elegir, estamos intentando entender qué es lo que los requirentes dicen que es importante en su elección. Solo bajo el supuesto de que los padres en realidad eligen un criterio de exclusión, y que eso está constitucionalmente protegido, lo que antes era flagrantemente contradictorio adquiere algún sentido.

En efecto, si lo que importa de un establecimiento no es el proyecto que ofrece, sino que ofrece a ciertos padres un ambiente libre de cierto tipo de familias o estudiantes; si eso es lo que importa acerca de la libertad de los padres de elegir, entonces es claro que prohibir la selección la infringe. Los senadores con sus argumentos nos muestran cómo entienden las libertades constitucionales (por eso, como vimos en la cuarta columna, creen que la libertad de enseñanza justifica discriminaciones).

Ahora bien, esa manera de entender la libertad protegida de los padres no puede ser correcta, porque la constitución no protege más a “algunos” que “otros”, ni protege a las familias “seleccionables” del riesgo de encontrarse con otras “no seleccionables”: el derecho de los padres de elegir el establecimiento de sus hijos es un derecho que la constitución garantiza por igual a todas las personas. La única regla aceptable es la más antigua y respetable de la tradición liberal: para cada uno, tanta libertad como es compatible con la misma libertad para todos los demás.

La prohibición de la selección como “discriminación por igualación arbitraria”

Los senadores alegan que la prohibición de la selección implicaría una “discriminación por igualación” (ya lo contradictorio de la designación muestra el malabarismo que implica), que trataría arbitrariamente igual a los que están en condiciones distintas. Ello porque el establecimiento no podrá elegir a los que “adhieran convincentemente” a su proyecto. El argumento es insostenible. Ya hemos observado que cuando la ley prohíbe al establecimiento calificar la adhesión de los padres está declarando que, ante la ley, lo decisivo es la declaración de los padres, no el juicio del establecimiento. Es insólito decir que esto es una “arbitrariedad”.

Según los senadores, es también arbitrario que si los cupos son escasos éstos deban distribuirse aleatoriamente: “se vulnera la igualdad ante la ley cuando la postulación queda entregada a un sorteo entre dos o más postulantes”. Otra “discriminación por igualación arbitraria”. Pero la regla supone que, previo al eventual sorteo (que solo ocurre si los cupos son escasos), el estudiante ha manifestado su preferencia por el establecimiento. Lo que justifica al “sorteo” es precisamente la igualdad de todos los postulantes.

Pero, como vimos en la columna anterior, ni la derecha ni los senadores requirentes creen que sea importante asegurar la igualdad de todos los que postulan. Por consiguiente, ellos no ven en esta regla un reconocimiento a la igualdad que la constitución reconoce a todos, sino una igualación arbitraria: “cuando el acceso a un establecimiento de enseñanza es dirimido en un sorteo, sin consideración alguna a elementos, nuevamente, objetivos y comprobables, se está incurriendo en discriminación por igualación”.

Es importante no perderse en palabras que parecen tener un contenido “técnico” y captar correctamente lo que esto implica: cuando el proyecto dispone que en caso de escasez de cupos todos los postulantes tienen el mismo derecho a ser admitidos, porque todos son igualmente ciudadanos, los senadores alegan que la ley está discriminando a los que tendrían mejor derecho. ¡Es decir, la derecha alega que tratar igualmente a todos los ciudadanos es “discriminación por igualación arbitraria”! Es poco común, en estos siglos, una negación más explícita y grotesca del principio de igualdad.

Columnas anteriores

El TC como tercera Cámara II: la impugnación al proyecto que pone fin al sistema binominal

El TC como tercera Cámara III: la impugnación de la Reforma Educacional, en general

El TC como tercera Cámara IV: el sentido constitucional de la Reforma Educacional

Argumentos constitucionales de la nueva Ley de Inclusión

Frente al requerimiento de senadores de la Derecha ante el Tribunal Constitucional alegando que la ley que termina con el lucro, el copago y la selección escolar es contraria a la Constitución, Fernando Atria y Constanza Salgado vienen publicando en El Mostrador, varias columnas donde primero argumentaron que el Tribunal Constitucional ha devenido una tercera cámara legislativa y donde ahora desarrollan sus razonamientos sobre las bases constitucionales de la llamada "Ley de Inclusión". Transcribo su última columna (los subtítulos son del articulo original):

 El TC como tercera Cámara IV: el sentido constitucional de la Reforma Educacional

"Antes de considerar en detalle los argumentos del requerimiento, intentaremos explicar el fundamento constitucional de la reforma educacional. Porque la Ley de Inclusión no solo no es inconstitucional, sino que descansa sobre la mejor comprensión de las disposiciones constitucionales, evitando el sentido común neoliberal con las que se las ha entendido por décadas. Después volveremos sobre algunas de estas cuestiones en particular.

Sobre la libertad de enseñanza

La derecha no cree en la libertad de enseñanza. Es decir, no cree que sea una libertad especial de enseñanza, y solo cree en y defiende la libertad para hacer negocios (es decir, de emprendimiento económico). Si la libertad de enseñanza es libertad de negocios, lo importante de ella es que permite a los sostenedores fijar su “nicho” y estrategia de negocios y obtener utilidades, como en cualquier otra actividad mercantil. En la interpretación de la derecha (incluidos los senadores requirentes y el profesor Fermandois, como fue explicado en la tercera columna), poco y nada queda de la sustancia “enseñanza” y mucho de una libertad cuyo contenido es indistinguible de la libertad económica.

A diferencia de la derecha, la Ley de Inclusión entiende a la libertad de enseñanza como una libertad ordenada a un fin, el de realizar el derecho a la educación por la vía de asegurar opciones diversas abiertas a todos. Lo que importa acerca de ella es la libertad para crear y desarrollar proyectos educativos diversos, porque así los padres podrán optar entre una pluralidad de proyectos educativos. Pero si esta es una libertad ordenada a la realización del derecho a la educación, evidentemente no puede comprender el derecho a desarrollar proyectos educativos que no estén en principio abiertos a todos, y por eso el derecho a excluir no forma parte de su contenido. Esto puede apreciarse por referencia a la idea constitucionalmente relevante de “proyecto educativo”. Un proyecto educativo es una manera de realizar los fines humanos que hacen de la educación una cuestión de central importancia. La Constitución entiende que esos fines admiten diversas comprensiones, y por eso protege la libertad de enseñanza. Pero lo protegido no son proyectos educativos en tanto criterios de exclusión, porque eso traicionaría el fin al cual está ordenada la libertad de enseñanza. Luego, la prohibición de seleccionar estudiantes no es una afectación de la libertad de enseñanza porque decidir a quién educar y a quién no educar no es parte de su contenido.

Estas dos maneras de entender la libertad de enseñanza (como libertad de negocios/como libertad de proyectos educativos) aparece en una de las objeciones del requerimiento. La ley de inclusión inserta una nueva regla a la LEGE, conforme a la cual “Los directamente afectados por una acción u omisión que importe discriminación arbitraria en el ámbito educacional podrán interponer la acción de no discriminación arbitraria establecida en la ley 20.609. Para estos efectos no se considerarán razonables las distinciones, exclusiones o restricciones fundadas en el numeral 11 del artículo 19 de la Constitución Política de la República” (ese numeral protege la libertad de enseñanza).

El artículo 13 de la LEGE proscribe la discriminación arbitraria en los procesos de admisión, y el nuevo inciso tercero recién citado reconoce a quien haya sido discriminado un derecho a reclamar. Ahora bien, los abogados distinguen “discriminar” en el sentido de “diferenciar”, lo que no es ilícito, de “discriminar arbitrariamente”, que sí lo es. Una “diferenciación” es lícita cuando (entre otras cosas) descansa en una finalidad legítima. La regla en cuestión declara que, para los efectos de justificar una “diferenciación” hecha por un establecimiento educacional, éste no podrá apelar a la libertad de enseñanza.

El requerimiento entiende que esto es “prohibir” justificar diferenciaciones por referencia a la libertad de enseñanza. Esta “prohibición” sería inconstitucional porque “importa, por decisión infraconstitucional, sustraer a uno de los derechos fundamentales como sustento de una decisión que se reputa discriminatoria pero que, precisamente, por hallarse basada en ese derecho, adquiere razonabilidad, justicia y legitimidad”.

Los requirentes no intentan entender la regla que objetan, de modo que la verdadera objeción que ellos levantan pueda ser apreciada justamente. Es que sus argumentos son tan poco creíbles que ni ellos mismos se atreven a formularlos correctamente.

Porque la manera correcta de entender la regla impugnada no es como una “prohibición”, sino como una afirmación del sentido de la libertad de enseñanza. Si la libertad de enseñanza es una libertad de mercado, entonces ella da derecho a las partes, con algunas limitaciones (como la “negativa de venta”), para decidir con quién contratar y con quién no. Así entendido, el artículo 19 N° 11 serviría para justificar la decisión de un establecimiento de no contar con un estudiante en particular. Si este estudiante se quejara de “discriminación arbitraria”, el establecimiento diría que es “diferenciación”, pero no “arbitraria”, porque es ejercicio legítimo de un derecho, la libertad de enseñanza.

Pero si la libertad de enseñanza es una libertad ordenada a un fin, y ese fin es la realización del derecho a la educación de “todas las personas”, ella no incluye el derecho a excluir. Entendida de este modo la libertad de enseñanza asegura a todos la posibilidad de desarrollar proyectos educativos diversos con la condición de que sirvan al fin para el cual están ordenados: el de realizar el derecho a la educación de todos. Como hemos visto, un proyecto educativo no puede ser usado como criterio para decidir a quién educar y a quién no educar. Pero si la libertad de enseñanza no incluye la libertad de excluir, el artículo 19 N° 11 nunca servirá para mostrar que una “diferenciación” es “razonable, justa y legítima”.

La ley, entonces, no está “prohibiendo” algo. Está haciendo lo que corresponde a la ley: especificando y desarrollando el contenido del concepto constitucional de libertad de enseñanza. Con su impugnación, los senadores defienden una comprensión distinta de la libertad de enseñanza, como libertad para hacer negocios. Esta comprensión es tan indefendible que ni ellos mismos se atreven a formularla, y formulan en vez un reclamo enteramente ininteligible, que no hace siquiera un mínimo esfuerzo por entender la regla cuya constitucionalidad objetan.

Sobre “la tómbola”

Conforme a la reforma, si los cupos de un establecimiento son escasos ellos deben distribuirse mediante un mecanismo aleatorio. La derecha dice que esto implica “reemplazar los procesos de admisión por una tómbola”; dicen que ahora los padres no podrán elegir y los niños serán puestos en una tómbola que, después de girar con el niño encima, determinará el establecimiento para cada uno.

Todo esto es entera y totalmente falso.

El “mecanismo aleatorio” del que se trata no reemplaza la elección de los padres, la supone. En efecto, se aplica a solo a los estudiantes que hayan previamente manifestado su preferencia por el establecimiento.

El proyecto dispone que los padres deben postular a más de un establecimiento educacional en un orden de preferencias y que serán matriculados en el establecimiento que esté en el primer lugar de sus preferencias si hay cupos disponibles en el mismo. Solo si no hay cupos suficientes para todos el establecimiento debe distribuirlos de acuerdo a un procedimiento objetivo, transparente y aleatorio, que asegura a todos el mismo derecho a ser elegidos (teniendo preferencia los estudiantes que tienen hermanos en el establecimiento y los hijos de los profesores o administrativos que ahí trabajan). Al que no fuere matriculado en ninguno de los establecimientos elegidos, el sistema le asignará una plaza en el establecimiento más cercano a su domicilio que cuente con cupos disponibles.

La idea de que los procesos de admisión son reemplazados por una “tómbola” intenta confundir a los apoderados para que crean que ahora no podrán elegir: que aun si ellos prefieren un establecimiento en particular deberán participar en una tómbola que incluye todos los establecimientos, por lo que la probabilidad de quedar en el que desean es baja. Así, el estudiante que vive en Puente Alto puede quedar en cualquiera de los aproximadamente 2.500 establecimientos educacionales de la Región Metropolitana, incluso en el más alejado de la comuna donde vive. Esto es un engaño. Tanto el estudiante como sus padres saben, de antemano, que aquél solo puede quedar en alguno de los establecimientos a los que postuló o, en su defecto, en el más cercano a su domicilio. Para el estudiante y sus apoderados, entonces, el resultado de la postulación es predecible y se sitúa en un margen acotado de establecimientos educacionales, de su elección.

Por supuesto, desde la perspectiva del establecimiento, el procedimiento que debe utilizar para seleccionar a sus postulantes ha de ser objetivo, transparente y aleatorio. Pero, como vimos, ese procedimiento aleatorio no está hecho para prohibir que los padres elijan el establecimiento, sino que para garantizar que el mecanismo que utilice el establecimiento, en caso de haber más postulantes que cupos, trate a todos los postulantes como iguales, porque la elección de todos ellos tiene la misma importancia. Es falso decir que el proyecto “reemplaza procesos de admisión por una tómbola”. Lo que el proyecto hace es reemplazar procesos de admisión en los que la decisión la tiene el establecimiento, que entonces puede unilateralmente decidir si aceptar o no a cada postulante, por un proceso de admisión en que todos tienen el mismo derecho.

Es esto lo que está en discusión. La distorsión grosera que la derecha ha hecho de “la tómbola” muestra que se opone a la idea misma de que todos tengan el mismo derecho a quedar matriculados en el establecimiento de su elección. Porque si eso les importara, entenderían la lógica de “la tómbola”, aun cuando siguieran pensando que no es la mejor manera de organizar la admisión. La distorsión grosera que se ha hecho de esta idea solo se explica porque quienes la hacen creen que es inaceptable que todos tengan el mismo derecho. De hecho, como veremos en la columna siguiente, eso es exactamente lo que, detrás de un lenguaje aparentemente técnico, alega el requerimiento: que si la ley deja a todos los postulantes en la misma posición, y consiguientemente les garantiza a todos el mismo derecho, la ley está discriminando arbitrariamente. Es un tipo especial de discriminación, lo que el requerimiento llama “discriminación por igualación arbitraria” (!).

La provisión de educación con fines de lucro

Respecto de la provisión con fines de lucro, el argumento necesita ser formulado con un grado adicional de sofisticación, y por eso ha sido sistemáticamente distorsionado en la discusión. La distorsión consiste en entender que el “fin al lucro” descansa en el supuesto de que hay una correlación interna entre provisión con fines de lucro y mala calidad. Habiendo interpretado de este modo el “fin al lucro”, basta mostrar que la correlación entre “lucro” y “mala calidad” es espuria.

Pero esto es una distorsión. Es verdad que no hay una relación directa e inmediata entre “lucro” y “mala calidad”, en el sentido de que cosas o servicios provistos con fines de lucro pueden ser de buena o mala calidad. Habrá entre ellos, sí, una diferencia de precio: a cada uno, la calidad que puede pagar (esto es lo que caracteriza al sistema educacional: cada uno va a al establecimiento que “le corresponde”, ni un peso más arriba ni un peso más abajo). Puestas así las cosas, es bastante claro que debería haber un problema con la educación provista con fines de lucro, en la medida en que empuja a los proveedores a encontrar su “nicho de mercado” y así empuja al sistema educacional hacia la segregación.

Pero la cuestión sigue pareciendo puramente regulatoria: si el sistema empuja a los proveedores a encontrar su nicho de mercado, ¿por qué no proveer “incentivos adecuados” para que haya integración? ¿Por qué acabar con “el lucro”? La respuesta a esta pregunta implica conectar el “fin al lucro” con la comprensión de la educación como derecho social y no como mercancía.

Tratándose de una actividad con fines de lucro, la ley reconoce la legitimidad del interés del empresario por retirar utilidades, así como reconoce el interés del cliente por obtener una cosa o servicio de calidad. Ambos intereses son “igualmente legítimos”, por lo que ninguno de ellos tiene, frente al otro, prioridad. Por eso la derecha habla del lucro como “la legítima ganancia”. Si tratándose de educación la ley permite la provisión con fines de lucro, está en principio reconociendo que el interés del sostenedor por retirar utilidades es “tan legítimo” como el interés de los estudiantes y sus padres por obtener educación de calidad. La manera de solucionar este conflicto entre intereses igualmente legítimos será el contrato y el mercado: el proveedor retirará tanta utilidad como pueda, con la limitación de que, si retira mucho y afecta demasiado la calidad del establecimiento, perderá en la competencia (los estudiantes perjudicados en el tiempo intermedio recibirán mala educación, y eso será una pena, pero será su problema). Nótese que en este caso el proveedor no tiene un deber frente a los estudiantes de dar una educación de calidad: lo que tiene es, si se quiere, un deber consigo mismo, de evitar que su deseo de obtener utilidades le haga poner en riesgo la sostenibilidad del negocio; no porque les deba a sus “clientes” mantenerse en el negocio, sino porque si lo hace será él el que perderá.

La prohibición de la educación con fines de lucro implica rechazar esta comprensión de la educación: implica decir que, aunque los fines de lucro pueden ser una motivación adecuada tratándose de un sinnúmero de actividades, en el caso de la educación el interés de los estudiantes y sus padres por recibir educación de calidad no es igual, ante la ley, que el interés del sostenedor por retirar utilidades. El primero siempre gana cuando entra en conflicto con el segundo, y por eso se justificar declarar que el segundo no es, en educación, un interés legítimo. Ello porque, cuando se trata de educación, a diferencia de otras actividades, lo que el proveedor tiene al frente no es un cliente, sino un ciudadano con derecho a la educación. Ese derecho del estudiante implica que su interés siempre triunfa frente al interés del sostenedor, porque los establecimientos son para los estudiantes y no los estudiantes para los establecimientos.

Columna anterior: El TC como tercera Cámara III: la impugnación de la Reforma Educacional, en general."

¿Desmunicipalizar o no...?

Transcribo editorial de El Mercurio donde sugiere analizar caminos intermedios entre la situación actual de la educación municipal (administrada obviamente por sus autoridades) y una eventual "desmunicipalización" que se basa en "servicios locales de educación", una entidad intermedia de mayor escala que el municipio pero menor que los gobiernos provinciales o regionales. Para sustentar su posición recoge los resultados de una encuesta realizada por una asociación de municipios (donde en mayor número participan alcaldes de partidos de derecha), según la cual una mayoría querría mantenerse a cargo de la gestión educacional local. El segundo elemento argumentativo es la experiencia de otros países, donde hay coincidencia geográfica entre distritos municipales y distritos educacionales locales, pero donde estos últimos tienen importantes grados de autonomía respecto del gobierno municipal, lo que evitaría la "alcaldización" o cierta captura de la educación municipal para someterla a los intereses políticos de la autoridad de turno. En consecuencia, lo que se modifica esencialmente es la gobernanza de la educación pública en el nivel local, sin cambiar radicalmente el ordenamiento político-administrativo actual.

La opinión editorial se titula "Alternativas para la educación estatal":

"Los anuncios para avanzar hacia la desmunicipalización de la educación han encontrado inesperada resistencia de parte de los alcaldes, ya que, contrariamente a lo que muchos pensaban, la mayoría quiere seguir teniendo injerencia en educación. Por tanto, esta reforma puede tornarse compleja y quizás ello explica que haya recobrado fuerza la denominada agenda corta y los cambios de carácter organizacional parezcan postergarse. Más allá de la disputa de poder que puede existir en este ámbito, es evidente que una solución organizacional que borre a los municipios diluye el vínculo entre la comunidad y la educación y le resta legitimidad democrática. Es difícil pensar que una serie de servicios locales de educación articulados a través de una entidad nacional pueda ser demasiado receptiva a los intereses locales. Su dependencia del nivel central va a ser inevitable. La experiencia del Estado docente en nuestro país revela todos los costos que una solución de estas características puede significar para la educación estatal. En lugar de fortalecerla, puede condenársela a la irrelevancia.

La mirada a distintos sistemas escolares públicos en el mundo revela que estos suelen ser descentralizados y son muy raros aquellos que tienen un carácter más centralizado, e incluso en estos casos muchas veces está referido a subsistemas específicos. Esta realidad obedece a que la experiencia con sistemas educacionales centralizados no ha sido particularmente positiva, porque se pierden los vínculos entre la comunidad y la organización responsable de administrar los planteles escolares. Además, el estrecho vínculo que existe entre educación escolar y ciudadanía lleva a que, en general, los países prefieran otorgarle algún grado de legitimidad democrática a la provisión de educación pública. En nuestro país, por las características de nuestro sistema político e institucional, no hay alternativas descentralizadas con dicha legitimidad que no sean los municipios. Uno de los déficits que existieron en el proceso de descentralización de la educación en los 80 es que precisamente los municipios en ese entonces no eran democráticos. Cuando ello se corrigió en los 90 no se resolvió el segundo déficit, que apuntaba a la falta de suficientes competencias en los municipios para gestionar la educación.

Quizás una mejor alternativa es probar ahora con soluciones mixtas. El año 2010, las autoridades de la época convocaron a un panel de expertos, integrado por ex ministros, rectores de colegios, alcaldes y especialistas, que planteó una solución de esas características. Su propuesta apunta a aislar la gestión educacional de los municipios de intereses políticos de corto plazo de los alcaldes. Para ello creaba un consejo responsable de la educación a nivel de los municipios. La mayoría de sus integrantes era elegida por los alcaldes a partir de ternas elaboradas por el Sistema de Alta Dirección Pública. Así, el alcalde se involucraba en el proceso educacional a través de la selección de parte de este Consejo y su eventual remoción. Otra parte del Consejo era elegida por la comunidad entre los padres y apoderados con alumnos en las escuelas y liceos municipales. Este Consejo seleccionaba al director ejecutivo de la organización, que a su vez proponía al Consejo el nombramiento y remoción de directores.

El panel de expertos también proponía que las escuelas y liceos que mostrasen sistemáticamente buenos desempeños fuesen adquiriendo grados crecientes de autonomía, como de hecho ocurre en otras naciones. Soluciones de esta naturaleza que no se traduzcan en un modelo completamente alternativo cuyos resultados y funcionamiento se desconocen y que, en cambio, produzcan correcciones significativas, pero dentro de un marco conocido, puede ser un camino mucho más provechoso para la educación estatal. Seguramente esta opción reduce los costos financieros de la transición, además de aprovechar la experiencia acumulada, y puede conseguir con más posibilidades una educación pública de mayor calidad."

Desmunicipalización o reforma de la educación pública en Chile

Fuente: http://vozciudadanachile.cl/

El editorial de La Tercera de hoy lunes se refiere a la forma en que el MINEDUC ha venido elaborando su propuesta de reforma a la educación pública, criticando el hermetismo que envolvería el trabajo de gobierno. La afirmación del medio asume la opinión de alcaldes que, luego de una reunión con el Ministro de la cartera, se lamentaron acerca de la poca información y participación activa que habrían tenido en la preparación del proyecto de ley que condensaría los cambios propuestos por el gobierno.

La opinión de La Tercera incluye algunas afirmaciones que se relacionan con la llamada "desmunicipalización", término utilizado para nombrar el fin del sistema de administración municipal de escuelas y liceos públicos, cuestión que estaría en el núcleo de la propuesta en preparación. Dice La Tercera:

1. "Independiente de estas críticas, que deben ser recogidas por la autoridad, haría bien el Mineduc en acoger los planteamientos de los municipios en materia de desmunicipalización, porque se trata de instituciones que cuentan con una vasta experiencia en la administración de la enseñanza pública, acumulada en más de tres décadas de gestión, cuando el manejo de la docencia fue traspasada desde el Estado a los municipios con el objetivo de descentralizar la provisión de enseñanza y acercar los servicios educacionales al ámbito donde mejor se pueden percibir los requerimientos de la ciudadanía, como son los gobiernos locales".
2. "Hasta ahora el gobierno no ha entregado evidencia empírica que demuestre que la desmunicipalización es el único o mejor camino para elevar la calidad de la educación pública. Tampoco ha explicado con argumentos técnicos y pedagógicos por qué los municipios que obtienen buenos resultados académicos y de gestión deben dejar de ser sostenedores. Lo razonable sería que éstos pudiesen continuar ejerciendo esa labor y buscar los mecanismos y las herramientas adecuadas para que aquellos que tienen deficiencias, puedan superarlas. Y esto no es sólo un problema de recursos financieros. Es cierto que los municipios acumulan una millonaria deuda en materia educacional, pero existe un evidente problema de gestión, como ocurre, por ejemplo, con la Subvención Escolar Preferencial, que le ha permitido a muchos colegios públicos mejorar el rendimiento de alumnos de escasos recursos, pero que diversos municipios han terminado utilizando para cubrir otro tipo de gastos".

Ambas afirmaciones (en realidad, son más de dos) ponen temas atendibles en la fase de diseño del proyecto: 

• Se debe preservar el criterio de descentralización que subyace en la gestión local de la educación pública y que posibilita una mejor sintonía entre territorios, escenarios educativos, participación de los actores y pertinencia de los modelos de gestión. Sin embargo, descentralizar no implica delegar el 100% de las responsabilidades y funciones en los actores locales, sobre todo en contextos (como el chileno) donde no hay tradición cultural que sustente un completo traspaso de la gestión educativa. Hay además que cautelar el mecanismo de empalme y (re)contextualización de las políticas educativas nacionales
• Hay municipios que pueden exhibir buenos resultados de gestión y otros que ciertamente no. Las variables que concurren a estas diferencias tienen que ver con la complejidad del escenario socioeducativo, el alcance o las demandas que dicho escenario implica, los recursos financieros, el compromiso y liderazgo de las autoridades locales (Alcaldes), y las capacidades de gestión disponibles y movilizadas por el sostenedor. El tamaño del territorio, la dispersión geográfica y el tamaño de las escuelas (en términos de matrícula) son también factores asociados, pero no parecen ser determinantes (al menos en términos de resultados de los alumnos en pruebas nacionales estandarizadas).
• En cambio, hay consenso sobre las debilidades institucionales de los municipios en tanto gestores educacionales; también sobre las diferencias en capacidades y condiciones de gestión que muestran los municipios. Hay acuerdo sobre el incompatibilidad estructural entre el modelo financiero basado en la demanda y las obligaciones legales de provisión del servicio educativo que tienen las municipalidades. Si se consideran seriamente los puntos anteriores, la reforma administrativa de la educación pública (es necesario hacer la precisión) puede implicar o no la desmunicipalización (y "des-alcaldización", decía Belleï en 2012). 
• Una reforma más comprehensiva debería incluir la revisión del modelo de financiamiento y del modelo de gobierno y gestión; un programa de fortalecimiento de las capacidades de gestión territorial de la educación; un programa de apoyo o la configuración de una estructura o red de recursos pedagógicos y asistencia técnica tanto para los establecimientos como para los agentes locales; un aumento de las facultades de gestión autónoma en cada escuela o liceo; y dispositivos políticos y comunicacionales para una efectiva revalorización social de la educación pública.